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新一轮财税体制改革:中央和地方关系的重大调整

原标题:财税体制改革:中央和地方的进一步磨合

统一后的税务机构实行垂直领导体制,需要对中央和地方双方负责,既要保障中央的财税收入,又要积极引导地方经济发展。这不仅有赖于税务机构的有效运转,也需要政府的协调配合。

资料图:6月15日,新组建的国家税务总局北京市税务局正式挂牌成立,标志着原北京市国家税务局、北京市地方税务局正式合并。中新社记者 贾天勇 摄

中国的财税改革史上,几乎每一次税收征管的改革,都是一次中央和地方财权的博弈。

“如果说税制改革是机械变化,各个零件安好,能够灵活运转就行,那么财政改革就是化学变化,收支平衡是第一位的,收入的增减反在其次。”中国财税博物馆首任馆长、原浙江省财政厅厅长兼地税局局长翁礼华用一个生动的比方,向《中国新闻周刊》解释了财政和税制改革的关联和异同。

近几年,全国人大财经委员会副主任委员、国家发改委原副主任彭森在全国人大财经委工作的会上几乎每年都提税改的问题。他认为,应该加快推进中央和地方事权财权的划分,特别是转移支付制度亟须改革。

中央与地方的艰难谈判

在1949 年到1979 年的30 年间,中国的财政体制总体上实行“统收统支”的体制,辅有短期实行过的收支挂钩和收入分成型的财政体制。这种财政体制将全国的绝大部分财力集中在中央,由中央统一核拨各级政府的开支,地方仅享受地方税收和一些零星收入,无权留用其他收入。

随着改革开放的开启,“统收统支”的财政税收体制已经不适应经济发展的需求。自上世纪80年代改革开放之后,农村联产承包责任制的兴起推动财政上实行“分灶吃饭”的财政体制改革,开始实行包干制。税收由地方负责征缴,超过收入基数的增量部分,按一定比例上缴中央财政。从前的中央财政统一平衡调度改为各地方财政自求收支平衡。

大包干体制对激发地方和企业的活力发挥过一定的积极作用。但是,中央对地方的各类包干体制,实际结果是“包死了”中央财政。在这种体制背景下,富裕地区有税源但不愿多收,宁可藏富于企,因为如果多收,超过部分就要与中央分成。

从1980年代末到1990年代初,包干制在短暂地发挥积极作用后,逐渐显露出弊端,并成为之后分税制改革的导火索。由于信息不对称,中央不掌握征税的具体信息,地方通过各种减免企业税收、虚报亏损等机制截留中央税款的现象频频出现,致使中央财力不足。

中央紧张的财政状况在1993年达到顶峰。中国财政部数据显示,中央财政收入占国家财政收入的比重和国家财政收入占GDP的比重,从1985年的39.68%和22.79%,到1993年分别降为22%和12.6%。改革迫在眉睫。

分税制改革设想实际是从1993年开始的。全国人大财经委员会副主任委员、国家发改委原副主任彭森在接受《中国新闻周刊》采访时回忆,当时朱镕基已经从上海调回北京,担任国务院常务副总理,主持国务院工作。彼时中央财政吃紧,全国四千多亿元的预算收入,中央集中不到一千亿元,“这一千亿要维持国家政府运转,还要建设国防,维持社会发展”。

如何处理中央与地方的关系,理顺中央与地方的财权和事权?1993年7月,时任国务院副总理朱镕基在全国财政会议上首提分税制改革的想法。

根据改革设想,在税制改革的基础上,将所有税收按税种划分为中央税、地方税和共享税。而一个重要的目标,就是增强财政的再分配能力和中央财政的宏观调控能力,具体要求是提高财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重。

地方财权显然受到影响,改革阻力可想而知。1993年9月,朱镕基带领国家体改办、财政部、国税总局及银行的60多位干部到省、市、自治区进行谈判。

彭森告诉《中国新闻周刊》,当时他作为体改委综合规划司副司长,也参与了这些谈判。朱镕基一行先去了海南省。用彭森的话说,他们到海南是“虚晃一枪”,毕竟海南的收入少。从海南回来后,他们又去了广东、山东和江苏,这几个税收大省才是“重头戏”。

与广东的谈判是一场“硬仗”,谈得比较艰苦。朱镕基一行在珠岛宾馆住了十几天,就落实改革方案算细账。时任政治局委员、广东省委书记谢非,谈起分税制改革情绪激动,“中央给广东特殊政策的承诺是十年,包税制要干到本世纪末。取消包干制,还要不要在20年内赶超亚洲四小龙?”对此,朱镕基解释分税制改革方案,讲中央的财政困难,尽快建立新的财政体制和税收体系,希望广东能在这方面带个头。

两个月时间内,朱镕基一行走访了13个省、市、自治区,一个地方接着一个地方去谈,谈判过程异常艰辛。特别是在收入划分和基期年的确定这两个主要利益参数上,中央和地方不断博弈,最终达成共识。

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人民币资料图 中新网记者 金硕 摄

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