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一个国家的“扶贫账本”

“从某种程度上讲,贫困县并‘不差钱’

关键是要管好、用好各类财政资金”

2020年7月16日,在宁夏盐池县惠安堡镇大坝村,农民在日出前采摘黄花菜。近年来,宁夏盐池县将黄花菜产业作为脱贫攻坚的特色产业,依托滴灌等技术扩大种植规模,培育专业合作社、深加工企业,打造黄花菜产业链条。目前,盐池县黄花菜种植面积达8.1万亩,产业年产值2.5亿元,直接带动全县3000多黄花菜种植户户均年增收2万多元。图/新华

一个国家的“扶贫账本”

本刊记者/周群峰

今年8月6日,财政部官网发布《2020年上半年中国财政政策执行情况报告》(下称《报告》),其中显示,2020年安排财政专项扶贫资金1461亿元已全部下达,财政专项扶贫资金连续5年保持每年200亿元增量。

扶贫资金被称为贫困群众的“救命钱”“保命钱”和减贫脱贫的“助推剂”。舆论认为,在财政收支形势严峻、中央部门带头过紧日子的情況下,财政部门持续加大扶贫资金的投入规模,彰显了打赢脱贫攻坚战的决心。

但不可回避的是,扶贫资金的虚报冒领、挤占挪用、违规招投标、盲目决策导致资金大量浪费等现象时有发生。因管理与使用方面不科学,也造成了资金闲置等现象,阻碍了扶贫攻坚进程,影响了贫困群众的利益。

财政部原副部长胡静林曾表示:“从某种程度上讲,贫困县并‘不差钱’,关键是要管好、用好各类财政资金。”《中国新闻周刊》了解到,近年来,从中央到地方不断强化对扶贫资金的监管和审计力度,同时,采取将财政专项扶贫资金项目审批权限下放到县级、推广“菜单式扶贫”等举措。这些“堵”与“疏”并存的做法,降低了违纪违规问题的发生概率,显著提高了扶贫资金的使用效率。

资金来源多渠道化

国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员、中国人民大学中国扶贫研究院院长汪三贵告诉《中国新闻周刊》,扶贫资金来源有多种形式:有中央和地方的财政专项扶贫资金,有金融机构的小额扶贫贷款等信贷资金,还有企业等社会组织帮扶资金等等。

数据显示,近10年来,中央和地方财政专项扶贫资金的投入规模持续增加。从2011年到2015年,中央财政专项扶贫资金从272亿元增长到467.45亿元。交通、水利、农业、国土等行业部门也进一步加大对贫困地区的支持力度,仅农村饮水安全一项,发展改革委、水利部就安排资金125亿元。

2016年是全面贯彻落实中央扶贫开发工作会议精神、打赢脱贫攻坚战的首战之年。2017年6月23日,时任审计署审计长胡泽君向十二届全国人大常委会第二十八次会议作了《国务院关于2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》,其中提到,在财政投入上,2016年中央和省级财政专项扶贫资金首次突破1000亿元,其中中央为667亿元,增长43.4%;省级为493.4亿元,增长56.1%。

8月6日,财政部官网发布《报告》显示,2020年安排财政专项扶贫资金1461亿元已全部下达,连续5年保持每年200亿元增量。资金分配时,重点向“三区三州”和“三区三州”之外贫困人口多、贫困发生率高、脱贫难度大的深度贫困地区以及挂牌督战地区倾斜。以挂牌督战县、村为重点,在中央财政权责发生制结转资金中一次性安排用于脱贫攻坚的综合性财力补助资金300亿元,目前已下达290亿元,支持贫困地区克服疫情影响,重点用于补齐挂牌督战县因疫情造成的财政减收、贫困劳动力就业等问题。

“三区三州”的“三区”是指西藏自治区,青海、四川、甘肃、云南四省藏区,南疆的和田地区、阿克苏地区、喀什地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州四地区;“三州”是指四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州。“三区三州”是国家层面的深度贫困地区。

2020年3月13日,在广西融水苗族自治县一家苗族服饰作坊,39岁的黄玉萍(左)和工人在整理服饰。2012年,黄玉萍到县城开办苗族服饰作坊,带动贫困妇女居家就业。图/新华

地方上的一些扶贫办干部、财政干部也感受到了近年来扶贫资金规模的持续增大。内蒙古自治区扶贫办规划财务处处长张国告诉《中国新闻周刊》,从2012年至今,内蒙古累计投入扶贫资金总计有730亿元左右,以2013年全区157万人贫困人口来计算,人均扶贫资金达到4万余元。其中,去年和今年,全区扶贫资金的投入都超过100亿元。

内蒙古自治区扶贫办规划财务处向《中国新闻周刊》提供的一组数据显示,2016~2020年,内蒙古累计投入财政专项扶贫资金461.4亿元。2020年,中央、自治区、盟(市)、旗(县)四级财政计划投入专项扶贫资金112.3亿元、同比增长13.8%。其中:中央投入28.2亿元、同比增长14.7%,自治区投入51.5亿元、同比增长14.8%,盟市旗(县)投入32.6亿元、同比增长11.6%。

2016~2020年,内蒙古全区31个国贫旗(县)计划整合资金规模297.53亿元。其中,2020年,31个国贫旗(县)计划整合资金72.45亿元,较去年增加了5525万元。

云南省昭通市财政局副局长陈道强告诉《中国新闻周刊》,昭通是全国贫困人口最多、贫困程度最深、脱贫任务最重的地级市。2015年至2020年7月底,昭通市共投入各级各类财政扶贫资金391.84亿元,其中:财政专项扶贫资金137.27亿元、易地扶贫搬迁资金190.71亿元、农危改资金48.9亿元、东西部扶贫协作资金14.96亿元。陈道强称,在大量扶贫资金的帮扶下,全市建档立卡贫困人口从2014年末的185.07万人下降至2019年末的15.99万人,贫困发生率从34.8%下降至3.4%。

企业的援助、金融机构精准扶贫贷款等也是扶贫资金的主要来源。2019年9月20日,国务院扶贫办、中国社科院联合发布的《企业扶贫蓝皮书(2019)》显示,截至2019年7月31日,入围2019年财富世界500强的前100家中国企业中,共75家公开披露扶贫工作信息。55家披露了扶贫资金投入的中国100强企业共投入扶贫资金49.35亿元,6家中国100强银行业金融机构精准扶贫贷款余额总计达6078.04亿元。

在扶贫攻坚之年,尽管受到疫情影响,中央企业仍然表态不压缩扶贫投入。2020年3月6日,新华社报道称,中央企业2020年定点扶贫各项指标任务已经明确,中央企业将努力克服新冠肺炎疫情对生产经营的不利影响,承诺对246个定点扶贫县投入无偿帮扶资金32.01亿元,比上年计划数增加6.92亿元。

6月28日,中央企业贫困地区产业投资基金股份有限公司(以下简称央企扶贫基金)在北京召开会议。央企扶贫基金总经理王维东表示,央企扶贫基金成立三年来共计募资314亿元,全年投资项目近百亿元,遍布全国27个省、260个县,覆盖了全部14个集中连片特困地区,撬动社会资本超2100亿元;推动社会效益闭环管理,密切利益联结机制,已投项目将带动贫困地区42万人直接或间接就业,为就业人口每年提供收入35亿元,为地方政府每年提供税收25亿元。

近年来,东西部扶贫协作和对口支援工作也为扶贫工作注入了大量资金。8月28日,四川省发展改革委党组成员、省以工代赈办主任彭小菊称,今年以来,四川持续加大与浙江、广东两省合作。今年已协调两省投入财政帮扶资金12.9亿元,编制实施特色农牧产品种养基地、农产品加工园区等项目303个。

2019年5月29日,在钦州市高新技术开发区一家企业的“扶贫车间”,来自钦南区易地扶贫搬迁安置点的青年在组装电子集成线路板。2017年起,广西钦州市钦南区通过“政府主导、企业响应”的方式,在钦州市高新技术开发区开办多个“扶贫车间”,吸纳来自钦南区易地扶贫搬迁安置点的贫困群众进厂工作。图/新华

遏制扶贫腐败效果显著

在各类扶贫资金不断注入的同时,有没有官员发“扶贫财”,资金是否完全落实到扶贫项目上,一直备受关注。从过往相关通报可见,扶贫资金领域的腐败现象时有发生。

2017年,财政部、国务院扶贫办曾对外通报过多起典型案例。比如,青海省都兰县2015年重复申报察汗乌苏镇上庄村和夏日哈镇沙珠玉村易地扶贫搬迁项目,套取财政扶贫资金1720万元;新疆维吾尔自治区察布查尔县2015年安排财政扶贫资金576.5万元用于新修防渗渠53.9公里,经核实,实际仅建设29.888公里,套取财政扶贫资金264.2万元;贵州省纳雍县将2011~2015年财政扶贫资金880万元出借给多家企业,用于与脱贫攻坚无关的支出;江西省余干县扶贫项目招投标管理混乱,招投标资料存在不同开标人员笔迹一致,甚至同一人拿三家公司介绍信参加项目投标情况;2015~2016年江西爱冲建设工程有限公司等4家企业共中标215个扶贫项目,涉及财政扶贫资金6420万元,而中标单位并未参与项目建设,靠转包项目赚取管理费。

2017年1月至3月,审计署组织13个特派办与20个省审计厅(局),重点对20个省(自治区、直辖市)的158个贫困县2016年扶贫政策落实情况和扶贫资金管理使用情况进行了审计。审计发现,有105个县的11.34万名建档立卡贫困人口基本信息不准确或未及时更新,有的已置办高档轿车、商品房等却未及时退出;有58个县的22.12亿元扶贫贷款和贴息补助未按规定使用;有55个县的367个易地搬迁和以工代赈项目存在前期论证不充分;有53个县的189个项目因脱离实际、管护不到位等,建成后改作他用或废弃,涉及扶贫资金1.41亿元;有119个县财政涉农资金统筹整合试点推进慢,基本还按原渠道、原方式,分头申报、实施和管理,其中84个县形成闲置资金19.54亿元,有6.23亿元闲置两年以上。

中央高层也曾多次强调,务必依法严厉打击扶贫领域贪污腐败行为。2015年11月27日,中共中央总书记习近平在中央扶贫开发工作会议上强调,要加强扶贫资金阳光化管理,集中整治和查处扶贫领域的职务犯罪,对挤占挪用、层层截留、虚报冒领、挥霍浪费扶贫资金的,要从严惩处。2017年2月21日,习近平在中共中央政治局第三十九次集体学习上强调,要加强扶贫资金管理使用,对挪用乃至贪污扶贫款项的行为必须坚决纠正、严肃处理。

2016年后,财政专项扶贫资金绩效评价结果,被纳入省级党委和政府扶贫开发工作成效考核。2017年9月30日,财政部、国务院扶贫办发布的《财政专项扶贫资金绩效评价办法》规定:财政部、国务院扶贫办负责对省级管理财政专项扶贫资金的情况进行绩效评价。各省财政、扶贫部门负责对省以下管理财政专项扶贫资金的情况进行绩效评价。资金绩效评价结果纳入省级党委和政府扶贫工作成效考核,并作为财政专项扶贫资金分配的因素之一。

该办法规定:对各省财政专项扶贫资金的绩效评价依据所设定的指标逐项计分后确定总得分(东部省总得分按比例折算)。根据得分将评价结果划分为四个等级,分别为:优秀(≥90分)、良好(≥80分,<90分)、及格(≥60分,<80分)、不及格(<60分)。

作为非常特殊的一项财政资金分配,扶贫资金分配机制、使用机制和监督机制的完善,是确保扶贫成效的关键性制度建设。

内蒙古自治区扶贫办规划财务处处长张国告诉《中国新闻周刊》,内蒙古扶贫办和财政厅成立扶贫资金监管指导工作组,定期或不定期进行实地调研、业务培训,并采取书面指导、电话指导等方式,切实解决盟市、旗(县)使用管理中存在不会用、不敢用、用不好的问题,提升财政扶贫资金使用精准度和使用绩效,实现对31个国贫旗(县)、26个区贫旗(县)以及资金量大的非贫困旗(县)全覆盖指导,切实加快资金支出进度,降低了扶贫资金出问题的概率。

国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员汪三贵在接受《中国新闻周刊》采访时表示,随着扶贫资金监管、审计力度日趋严格,现在扶贫资金被挪用、截留、贪污等腐败问题已经大幅度减少。

相关数据也显示出这一点。国务院扶贫办透露称,在扶贫资源越来越丰富的前提下,审计查出问题金额占抽查资金的比例,由2013年的36.3%下降到2017年的7.93%。其中,严重违纪违规问题金额占抽查资金的比例,由2013年的15.7%下降到2017年的1.13%。

2020年6月18日,国家审计署受国务院委托,向全国人大常委会报告了2019年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况。审计报告指出,扶贫资金管理逐年规范,审计查出问题金额占抽查资金比例由2016年的25.8%降至1.5%,其中违纪违规问题占比降至0.19%。

2020年8月19日,牧民在科左中旗成峰牲畜交易市场等待出售养殖的黄牛。图/新华

县官变成“现管”

多位扶贫干部受访时表示,以前因扶贫资金分配不够灵活、地方权限受限等原因也造成了资金闲置等问题。

汪三贵告诉《中国新闻周刊》,很长一段时间来,扶贫资金的管理、使用等权限掌握在各职能部门手中,需要县里上报。比如,贫困县需要修公路,就要由县里的交通部门上报到上级交通部门。这部分资金到位后,只能修公路,而且修什么公路都有严格规定。修农村公路的钱,就不能修别的公路,更不可能修水利设施,也就是说“打酱油的钱不能买醋”。在他看来,这部分资金在中央或在省市层面,就已经制定得很具体了,县委书记、县长都无权调度。这种规定的出发点是确保资金严格落实到位,但因为扶贫是一个动态过程,这种比较固定的机制,很多时候不利于精准扶贫,造成了资金的浪费或闲置。

扶贫资金被闲置的现象,经常出现在媒体报道中。2015年,《瞭望》周刊曾报道,个别省份2013年10月就拿到中央提前下达的2014年专项扶贫资金,但到2014年9月,资金仍趴在省财政上,导致县里的扶贫工作因为缺乏资金无法推进。

2014年8月8日,国务院扶贫开发领导小组曾发布《关于改革财政专项扶贫资金管理机制的意见》,提出改革资金分配机制、使用机制和监督机制。其中规定,从2015年起,除个别不适合下放审批权限外,绝大部分项目审批权限都要下放到县,由县级政府依据中央和省级资金管理办法规定的用途,自主确定扶持项目。《中国新闻周刊》注意到,2015年后,多地将财政专项扶贫资金(发展资金)项目实行县级审批。

2016年4月12日,国务院办公厅印发了《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》,其中列出了财政专项扶贫资金、现代农业生产发展资金等近20项可以整合使用的中央支农资金。同年6月27日,时任财政部副部长胡静林表示,纳入整合的资金范围已明确并授权贫困县自主使用。

财政部脱贫攻坚领导小组负责人在2019年7月曾表示,2016年以来,财政部会同国务院扶贫办等部门持续推进贫困县涉农资金整合工作,支持832个贫困县开展涉农资金统筹整合试点,整合力度逐步加大,管理使用逐步规范,整合成效逐步凸显,三年整合各类涉农资金超过9000亿元。

2017年3月24日,财政部向社会公布《中央财政专项扶贫资金管理办法》,明确不再对相关资金支出范围作具体要求,而是采取负面清单方式,以提高资金使用效益。此次公布的《办法》进一步改革资金管理方式,明确提出中央财政专项扶贫资金项目审批权限下放到县级,强化地方对中央财政专项扶贫资金的管理责任。

财政专项扶贫资金项目审批权限下放到县里后,贫困县的“县官”也变成了“现管”。汪三贵表示,县里对资金使用有了决定权后,可以跨部门甚至跨类别使用,在使用上能够更加切合本县实际需求。审批权限下放到县级后,当地官员权限增大的同时,责任也在增大。“对贫困县而言,当地官员的第一责任就是扶贫。县委书记、县长的主要精力也都放在脱贫工作上。扶贫工作做不好,相关评优、晋升等机会也都无从谈起。在这种背景下,他们把资金挪作他用,搞面子工程等动机也就大幅度降低了。”

多地受访的扶贫干部表示,县里有了财政专项扶贫资金项目审批权限后,可以更好地采用“菜单式扶贫”措施,让扶贫资金得到合理利用。

所谓“菜单式扶贫”,就是让贫困户根据自身情况把他们需要的扶贫项目(菜单)列出来,他们“点菜”,政府买单。既能更好地满足他们的个性需求,也有利于把扶贫资金用在了贫困村的基础设施建设、农业养殖等项目上。

内蒙古自治区扶贫办规划财务处处长张国告诉《中国新闻周刊》,2016年至今,内蒙古开始大面积推广“菜单式扶贫”模式。这种模式下,根据贫困户情况,村里统计出有多少贫困户需要帮扶、需要帮扶哪些项目、需要多少资金等,然后通过村民代表大会进行表决,再由乡镇审核把关,讨论这个投资方向对不对,是不是有利于产业发展,然后上报旗县里。旗县扶贫办梳理归纳后,对这些项目进行分类。比如,水利项目放到水利局评审,农业项目放到农业局评审,评审结束后提请旗县扶贫领导小组会议研究。会议研究通过后,将实施的项目纳入项目库。扶贫资金到位后,就可以从项目库中提取项目直接实施。这样就由过去的“钱等项目”变成了“项目等钱”。

这种方式使贫困户得到了切实实惠。张国举例称,2014年,内蒙古兴安盟科右前旗归流河镇北民河嘎查吴福全妻子患上慢性肺心病,长期的药物治疗拖垮了这个原本并不富裕的家庭。2016年,吴福全成为第一批享受精准扶贫政策的帮扶对象。2017年,吴福全一家享受了危房改造的政策,搬进了40平方米的新居。2018年,“菜单式扶贫”给了这个家庭新的转机。通过帮扶,吴福全将养牛作为发展的新路子。同时还承包了蔬菜大棚。吴福全还被聘用为护林员,每年获得一万元的收入。如今,吴福全妻子的病通过治疗得到了控制,2018年底,吴福全家人均纯收入达到6264.28元,实现了“两不愁三保障一达标”脱贫标准,于2018年12月摘掉了贫困户的帽子。

张国称,当地政府根据贫困户的家庭情况,提供蔬菜种植、牲畜养殖等“菜单”项目,由贫困户“点菜”,为他们提供不同形式的脱贫模式。

“资金使用效率还有待提高”

中国国际扶贫中心副主任谭卫平曾撰文称,为破解扶贫“最后一公里”难题,如期打赢脱贫攻坚战,应坚持推进精准扶贫精准脱贫方略。产业扶贫是增强贫困地区长期可持续发展、帮助贫困人口就地就业的长远之计。“产业扶贫具有涉及范围广、扶贫力度大、带动脱贫群众多等特点,是推动贫困人口增收、实现稳定脱贫的有效方式。”

汪三贵告诉《中国新闻周刊》,现在扶贫资金在使用方面,主要考虑的是怎样提高扶贫资金的使用效率。特别是产业扶贫方面,应该是市场化占主导,如果政府过多干预、过度推动就容易出问题。

2017年,财政部、国务院扶贫办曾公布过一个案例:宁夏回族自治区西吉县2016年使用财政扶贫资金2830万元采购珍珠鸡苗113.54万只,发放给2.7万户贫困户饲养,但该项目缺乏科学论证,招投标程序违规且招标价格明显偏高。珍珠鸡由于水土不服和后续管理不到位导致病死率较高(检查组走访的214户贫困户珍珠鸡苗死亡率达63.5%),加上回购渠道不畅等原因,最终成活的珍珠鸡多数被直接食用,未能给贫困户带来经济收益,涉及财政资金2284.08万元,占项目资金的81%。

汪三贵强调,多个地方都出现过类似西吉县的问题,“产业有个培育过程,当地政府太不能急于求成,应尊重市场规律”。

人民网曾刊发一篇评论《扶贫产业要尊重市场规律,切忌盲目跟风同质化》。文章认为:“发展产业要激发农户内生动力、提高项目参与度,只有避免‘有政府决策没有群众意愿’‘有项目没农户’越俎代庖大包大揽的情况,才能不再让基层干部一提产业就头大、贫困户一提产业就害怕。”

北京师范大学中国扶贫研究院院长、国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员张琦也表达了类似的看法。他称,市场风险也对扶贫产业发展带来很大影响。最关键的,是要对市场精准把握,杜绝出现政府大力鼓励某一产业发展而产生供过于求的情况。各级政府在产业方向的引导上,一定要尊重市场规律、经济规律。

来源:中国新闻周刊