首页 > 新闻 > 城市 > 正文

中国城市批判:大国之城,大城之伤

1

此文系中山大学政治与公共事务管理学院教授何艳玲教授在“中国城市规划年会”的演讲:

何教授以批判视角进行大会报告,“大国之城,大城之伤”,她指出,中国式城市治理的政府架构权利上行而不是平行,职能同构而不是职能分工。从而造成的结果就是政府只是在城市的政府,而不是属于城市的政府。

何教授指出,转型期的中国增长造成了现行的增长主义。而增长主义使住房、教育等公共服务成为商品而不是公共服务!这不仅造成社会流动滞化,同时造成了不均衡的社会结构,不信任,不平等,不稳定的社会问题频频发生。

何教授谈到,因为增长主义的城市造成社会权迷失在城市治理中,缺少关乎生活的公共议题。增长主义的城市更是无法解决乡愁,反而带来城伤。无闲暇的政策设计、空间设计,公共议题中出现闲暇也是为了黄金周和旅游产业的增长。无闲社会是一个重大的城市公共议题!

4

何教授最后呼吁,基于个体体验和家庭友好的政策设计,面向弱者的城市规划,建造可以对话的城市,走城市创新的群众路线,成为更天真的城市从业者!

大国之城,大城之伤

今天,我要用批判主义路径阐述我的思想,批判不是批评和怀疑,而是说我们不仅要看到事情正面,还能看到背面。事实上,对研究者和知识分子来说,最重要的能力是去看到背面,所以,批判主义的路径其实意味着我对国家和城市更深层次的爱。

一、城市中国的逻辑就是转型中国的逻辑

怎么理解城市中国现在所发生的这一切?我的基本出发点是城市中国的逻辑就是这个转型国家的逻辑。

自1978年,一直到90年代以来,整个中国的城市进程波澜壮阔。这个国家在市场化和改革开放中塑造了一系列奇迹,这不仅是中国的奇迹,也是人类的奇迹,更是世界的奇迹。

如何从整个国家逻辑理解城市中国的逻辑呢?首先要了解城市治理的基本特征。我们国家从中央到省到地市到县区到乡镇,有五个层级,层级非常多,大多数国家只有三个,两个,甚至一个层级。层级多的背后还有什么内在逻辑性特征?归结为两个方面:第一个方面是,中国式的城市治理体系特点是,权力上行而不是平行。当然,这个必须要回到比较中,你才能理解。大多数国家、地方政府、城市政府由议会主导,而议会是由当地的人民选举出来的,所以我们可以把它理解为是权力平行的架构。而中国大多数的地方的首长、城市的决策者,他的权力来源是来自于上一个层级,所以在这一点上,它所表露的特征是权利上行。我不再过多阐述,因为在经验实验中看到很多现象,都可以在这里看到端倪。第二个方面是,我们发现,中国的政府其实在某种意义上,它是同一份菜单,只是盘子大小不一样。我们可以看到,中央某某部,然后省里某某厅,然后市里是某某局,然后下面是某某分局,再到下面是某某所,你可以非常惊讶的看到,我们虽然建立了这么庞大的复杂的架构,但是政府所做的事情好像是一样的,我们把它叫做职能同构。当然,如果是一个系统要和谐运作的话,我们认为很重要的一个特点是要分工。也就是说,我们为什么要分层,是因为要分工,但中国的问题是在于,我们分了层而且还分了级,但是我们没有分工。从美国的架构可以清晰的看到,联邦政府,地方政府,州政府所干的事情是不一样的,联邦政府干的是大事,都是全国范围内必须统筹的事情,而州政府干的事情稍微再具体了一点,而地方政府干的大都是跟人民息息相关的,公共服务的事情。而中国式城市的治理特征是几乎每一个层级所干的事情都一样的。那么,这个事情会带来什么样的后果?我想,如果我们稍微了解一下结构和系统的话,就应该会有些基本的认知,所以我也不准备过多阐述。

那么,这样两个中国式城市的治理特征,导致了一个结果——中国的城市政府,其实并不是属于城市的政府,而是在城市的政府。就像我说我来自广州,广州市人民政府挂了一个非常大的牌子,但是在处在这样一个层级体系中的广州市人民政府,在某种意义上,它更像是在广州的城市政府,而不是属于广州的城市政府。当然,我们的广州市人民政府为人民做了很多事情,我在这里讲的是结构特征和它的本质。相应的,我们所看到的也是在城市的治理,in the city,而不是of the city的government。

理解中国城市政府的逻辑,必须回到这个国家的基本国情中去定位。所以,我们一般在讲城市政府的时候,你所说的城市政府和美国纽约的城市政府,有可能是两个完全不同的概念。我们经常会制造很多概念,但很少去认真的定义它。就好像,我们经常有很多的争吵,但我们却很少有真正的争论。那么,争论是因为拥有同样的概念,所以我们去争论,争吵是我们对基本的概念没有认知,然后我们才吵架。

二、转型中国的增长主义,塑造了城市中国的增长主义。

70年代,社会主义中国遇到了一个正当性的挑战,正当性可以理解为合法性。我这里用正当性是表明说,它在跟别的国家在竞争的时候,遇到了一个前所未有的挑战,就是你必须要有更高的、更好的发展水平,来证明你的正当性。

1978年左右,中国这个转型国家,面临着巨大的外部压力。如果你不解决这个问题,你就没有办法证明社会主义中国比其他的国家更优越。这样的一个挑战,不仅仅是中国的命题,其实也是整个中国在历史过程当中的一个命题,你必须去解决和回应它。

显然,我们大家都知道,我们用了一个比较简单化的思路——把增长理解为“正当性的获得”,当然在某种意义上是没有问题的,但是当你把所有的正当性归结为增长的时候,那么这就变成了一个增长主义,而增长主义是有问题的。

正如我们刚刚所说,如果中国的每一个层级是一个同构性的架构的话,那么显然中央政府会把增长当成是增长主义,那么地方政府包括城市政府,同样也会如此。

我这里用的是“增长机器”,当然并不尽然是如此。这种增长主义,导致了两个不太均衡的结果。

第一个不均衡来自经济方面。

一方面我们将发展等同增长,另一方面,我们将经济危机的解决等同于继续保持增长。这导致的后果是,我们动用大量的公共财政,进行公共投资,来推动增长。也就是说,大量的公共财政不是用来公共服务,而是直接放到了增长过程当中,这是第一。第二,公共服务领域的市场化,尤其是一些特定的、重要的公共服务,也被市场化。1997年,亚洲发生金融危机,危机的结果就是教育产业化。2008年,世界金融危机,住房在某种意义上产业化。事实上,无论是教育还是住房,他们对很多人来说都是公共服务。教育当然不用说了,住房是个非常特殊的商品,在大多数正常的国家,对富有的人来说,它是商品,对中间的人来说是适当的商品,而对穷人来说,它就是公共服务。1998年,中国的货币分房制度以非常坚决的方式,将住房这么一个重要的公共服务、一个特殊的商品完全当成了商品,这个在大多数国家是很难见到的。我们比较不恰当的在社会领域或者公共服务领域,用社会竞争的方式,将其资源配置。事实上,公共服务的逻辑不是优势的分配,而是按需分配。第三,是公共资源相对的私有化。最近很多人问我说,总理想把所有国有企业的高管工资降下来,你怎么看?我没有办法回答这个问题。因为90年代中国国企的改革,是把国企当成企业来改,而事实上,国企并不是私人资本意义上的企业,它是公共部门,它的本质是公共部门,它跟政府部门是一样的,只不过政府部门是用政府的架构来提供公共服务,而国有企业是用企业的方式来提供和运营生产公共的资源。在很多国家的政策体系里面,国有企业就是政府的一个组成部门,所以你按照企业的逻辑去改国有企业,我没有办法去跟你进行对话,因为它初始的逻辑都是有问题的。如果国有企业是公共部门的话,那么它创造的利润跟税收创造的利润都是一样的,都是公共财政。那么,它的分配逻辑跟公共财政的分配逻辑没有什么不同。如果国企的高管要更高的工资的话,那么显然必须经过一个人民授意的政治过程。这是很简单的逻辑。

我们用一系列的中国行动,创造了中国奇迹(高速持续的增长)。但是,我认为,我们并没有形成,或尚未形成,或正在形成中国模式。我们创造了奇迹,我们采取了中国的行动,但我们仍然没有形成中国的模。因为,如果是一种模式的话,那么它不仅仅要解决增长的问题,同时还要解决发展的问题,同时还要解决持续的问题。虽然我们已经足够自豪,但还没有到足够骄傲的时候。因为,你还没有构建一个真正意义上的中国发展的模式。

我们其实可以更进一步阐述,一方面公共财政为增长而支出,而不是为公共服务而支出,公共服务水平并没有伴随增长而提高,在这个意义上,我们可以把它叫做“无发展的增长”,而另外一方面,我们将教育和住宅等等都完全当成了商品,使得部分群体没有办法获得这一物品,这大大降低了社会流动的速度,社会流动滞化。

我们可以清晰的看到,1978年到80年代、90年代,由于中国的巨大的市场化改革的进步,中国社会流动的速度在大大的加深,但是很遗憾,90年代之后,在很多公共服务的领域,社会流动的速度其实在放缓,甚至某种意义上是在滞化。最近中央提要让市场发挥主导性的作用,我想把这句话进一步拓展,让市场在它应该发挥作用的领域发挥主导性的作用,如果让市场在它不应该发挥作用的领域发挥主导性的作用,那将是更大的灾难。而再一方面,公共资源的私有化,造成了一种漏斗式的增长,即一方面创造了巨大的利润,而另一方面我们建立在公共资源基础上的本来是公共财政的既定利润大量的漏出。等于说,你一只手在增长,而另外一只手在漏出,这种增长是高成本的。

第二个不均衡来自社会结构方面。

第一,我们对市场放权,但却没有对市场限权。中国的改革很大程度上有经济学家的影子,很多经济学家都告诉政府,你要退退退,但从来没有人告诉政府,你要进进进。事实上,进退本来是辩证法,你在有的领域推出了,就意味着你在另外一些领域要进来。我们的政府很多文件还在宣传放松管制。事实上,中国这么多年来,不是管制太多,而是管制太少,控制太多,控制是让你按照我说的做,管制是你可以自由的做,但你所做的不能伤害到他人。你越对市场放松控制,就越需要对这个市场进行监管,因为如果你不监管,它就会伤害到我们每一个人。食品安全、药品安全、矿难等重大的灾难,沉船等各种灾难,都表明我们对市场伤害的防御还远远不够,所以这个方面导致社会的不信任,我们对政府发生了怀疑。

第二,我们没有办法有效调节社会分化。社会竞争会带来社会分化,而社会的分化需要政府一整套分配体系去抑制或者让社会分化在可控的范围内,但是,我们在很多再分配方面的手段失灵,或者说甚至没有完全建立起再分配机制,这就导致我们的社会分化不断在加大,在某种程度上,社会分化还在不断固化,当一个社会分化固化到一定程度的时候,那就是阶级化。我们从来不想在这个国家重提阶级,因为我们已经消灭了阶级。然而,在这么多年的增长模式下,我们不得不面对一个现象,中国城市的级化程度已大大加深,甚至固化。寒门再难出贵族,这是一种社会分化的固化,这就导致社会不平等。

第三,我们没有办法及时回应扁平化的社会所带来的权利表达诉求,进而导致社会的不稳定。今天我们所面临的社会,跟过去最大的区别是,过去只有你一个人拥有话筒,所以你说的每一句话别人都必须听见,而且是无条件的听见,现在这个社会是个高度扁平化的、非常复杂的社会,每一个人都拥有一个话筒,说话让别人听见,这是个竞争关系,你必须要足够的能力让别人听见,而且让别人服你,这是个巨大的城市治理、政府治理方式的变革。而我们目前尚没有足够成熟的表达和回应机制,来回应每个人都有话筒的时代。这就导致我们相对剥夺感,其实我已经获得很多面包,但我就是不满意。为什么不满意,因为除了面包,我还想要其他的。

这种不均衡的社会结构带来的三大问题,不仅是中国所面临的三大难题,也是中国的城市这个聚集的空间范围内所面临的巨大问题。而且跟整个国家相比,在城市社会不和谐、不平等、不稳定,会表现的更为集中和凸显,因为这是个相对狭窄的空间,而人口规模又是如此之密集。

上一页 1 2下一页
责任编辑:陈诚