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亲历者解密!港珠澳大桥背后的重大抉择!

编者按:29年前,著名社会学家费孝通老先生在其80岁寿辰聚会上,对于处理不同文化关系,言简意骇地提出了16字箴言——各美其美,美人之美,美美与共,天下大同。

29年后,在今年2月27日召开的广东省推进粤港澳大湾区建设会议上,广东省委书记李希做重要讲话并引用了费老先生的这句话。在提及“人文湾区”建设时,他希望三地“各美其美,美美与共”。

作为正在崛起中的全球第四大湾区,粤港澳大湾区涵盖港澳两个特别行政区、珠三角九个城市群,并以“一个国家、两种制度、三个关税区、三种货币”这个特性,成为世界上建设难度最大的湾区。

如何善用一国两制之利,如何发挥港澳广深四大中心城市核心引擎作用,如何加强与珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆这些节点城市的优势对接,我们需要先来了解“各美”之“美”,也即11个城市之间参与建设大湾区的优势和实力所在,然后才可能知道“美美与共”之于大湾区的宝贵,也才可能清晰地知道彼此间该如何战略协同优势对接,互补长短齐心合力共建世界一流湾区。

从这个意义上来说,历时15年建成的港珠澳大桥,其实也是粤港澳三地在“各美其美,美美与共”前提下,跨越制度和规则的差异,智慧性把事情办成的一个绝佳范本。故专题策划开篇,我们把眼光投向了粤港澳大湾区的标志性建筑——港珠澳大桥。

4月11日南都相关报道版面。

在一国两制三种法律制度下建设粤港澳大湾区,粤港澳之间的协同合作必不可少。如何能既跨越制度差异又充分利用三地优势把事情办成,历时15年建成的港珠澳大桥提供了一个绝佳的范本。

日前,由港珠澳大桥管理局党委书记朱永灵、广东君信律师事务所创始合伙人曾亦军主编的《融合与发展港珠澳大桥法律实践》新书(下文简称新书)在广州发布。

发布会上,全程参与港珠澳大桥前期筹备和建设过程的亲历者现身说法,首次披露了这个跨越三地边界的基建项目是如何做到这一点的。

从大桥设计蓝图到项目融资方案,从工程技术标准到口岸边检的分布模式,上述每一个环节都有多个备选方案。工程管理人员和为工程提供法律服务的广东君信律师事务所的律师们,从中挑出了一个既能满足三地法律要求、又能兼顾可行性和实施效率的最优解,最后呈现在世界面前的港珠澳大桥也完美地体现了粤港澳三地的“各美其美、美美与共”:工程技术标准来自香港、集中力量办大事的施工效率来自广东、工程资金来自三地政府。

清华大学港澳研究中心主任、曾任香港中联办法律部部长王振民对此评价说,大桥建设者在攻克世界级技术难题的同时,也攻克了许多世界级法律难题,在世界法律史上同样创造了奇迹。

通过上述亲历者的讲述及结合新书的内容,南都记者将港珠澳大桥决策和建设过程中跨越制度差异、集三地之优势的经历提炼成六大焦点问题进行叙述,力争向读者展示这一世纪工程幕后的细节。

气势恢宏的港珠澳大桥。南都记者 吴进 摄

工程划分模式

为何选三地分段建设而非整体统一建设

最开始大桥设想的是作为一个项目整体建设,但这涉及到在香港和澳门境内的工程建设和管理用什么法律规定的问题。如果统一建设,大桥在香港和澳门境内的工程建设管理需要单独立法,因为大桥在港澳境内的路段涉及行政管辖权和司法管辖权,解决起来时间成本太高了,甚至究竟要花多少时间,当时甚至没人能讲得清楚。

为了让法律障碍最小,最后只能采取分段建设,相当于“谁家孩子谁家抱”。香港部分的口岸和连接线,均由香港政府自行投资建设和运营管理,珠海口岸和连接线由内地投资建设和运营管理,澳门亦是如此。

而大桥主体工程在粤港分界线和珠澳口岸之间的29.6公里,被定义为主体工程,则由三地联合出资,并共同成立港珠澳大桥管理局进行共建共管。

港珠澳大桥人工岛。南都记者 吴进 摄

投融资模式

为何选择政府投资而非私人投资?

港珠澳大桥最早由香港商人胡应湘提出构想。在最初的构想里,整个大桥将全部采用社会私人资本。在2008年之前的工程前期筹备阶段,分别考虑了几种不同的模式,包括BOT(即私人资本建设后运营一段时期再移交给政府)、PPP(即公私合作投资)等,但核心还是考虑私人投资。

可无论是BOT还是PPP还是中外合作,只要有私人资本,就要考虑回报率,这样一来,就有几个问题必须要注意:一是桥上的交通管制,交通配额如何发放,私人投资一定要搞清楚未来有多少交通量才能算回报率;二是竞争性路段如何限制,如果私人投资,未来深中通道搞起来了,港珠澳大桥的交通量就分流了;三是收费标准如何定,如果由政府定,定多少要先告知私人资本,另外还有外汇、税收等有关的问题。

考虑到如果引入社会私人资本,上述几个问题估计短时间内是难以协调解决的,工程也会因此被拖延很久,最后论证完决定还是采取政府投资的方式,这样的好处是先把工程干起来,通行政策可以在后面慢慢研究。

事实上2011年港珠澳大桥管理局就开始研究通行政策,但是到现在大桥通车了还是有很多问题没搞清,所以如果等私人投资把这些都搞清楚了再干,工程肯定不会进展得这么快。

最终确定工程投融资模式和获得立项审批是在2008年和2009年,当时的大背景是中国经济受2008年欧美金融危机的影响,中央决定出台四万亿政策,因此港珠澳大桥工程也得以在这一时期最后拍板定下来。

港珠澳大桥。南都记者 吴进 摄

上述抉择过程在新书中也用一段话进行了解释:大桥最终没有选择BOT和PPP,而选择了政府投资模式,这是综合决策选择的结果,原因之一是政府投资带来的法律问题最简单,对及时推进项目开工建设具有重要意义,对如期完成建设目标至关重要。

融资模式确定由政府出资之后,剩下的就好办多了。很快就组建了港珠澳大桥管理局作为项目法人,三地政府按出资比例向管理局注资提供项目资本金,剩余部分向金融机构融资。管理局的性质是事业单位法人,不是以营利为目的的企业单位法人,以突出政府还贷公路项目法人不以营利为目的,而且更方便发挥政府部门决策协调和监管作用。

2008年港珠澳大桥项目投融资模式确定,2009年大桥项目立项获得批准。2009年12月15日港珠澳大桥正式开工。

口岸查验模式

为何选择三地三检而非一地三检?

由于粤港澳三地必须对通过港珠澳大桥进出的三地人员、货物及车辆进行海关、边检查验,因此口岸查验模式的选择也至关重要。港珠澳大桥最初面临三地三检、两个一地两检(即珠海香港一个、澳门香港一个)、一地三检模式,而在最终选择时必须考虑的因素包括法律许可、旅客使用便利性等。

现有的拱北口岸和深圳湾大桥口岸均采用“一地两检”的方式,不过查验点都设在广东省一侧,涉及到澳门特区和香港特区使用内地土地都是采取了中央单独授权的办法。不过这两个先例的口岸布置,均是在两地辖区边界处,但是港珠澳大桥情况比上述两个例子更为复杂。

雄伟的港珠澳大桥。南都记者 吴进 摄

如果把一地两检和一地三检的口岸放在香港边境内,按照香港法律需要由香港立法会讨论,在当时的环境下决策流程会非常慢。而如果放在广东边境内,则意味着港珠澳大桥主体基本上要给香港管理,而且不仅是桥上,桥下的海域也是如此,这里每天几千艘船经过,可能出现的情况也非常复杂。一地两检下的深圳湾大桥也是给香港管理,但是桥下没有船经过,情况比港珠澳大桥简单很多,所以港珠澳大桥最后没有考虑这些方案。

2019年1月27日早上,春运时刻下的港珠澳大桥口岸,旅客出境的秩序良好。南都记者 吴进 摄

总之,尽管一地三检或者两个一地两检对于旅客通关便利性而言最优,但是带来的法律问题更为复杂。而三地三检虽然旅客通关便利性稍差,但面对的法律问题最为清晰,所以最后选择了三地三检模式。

同时,为了方便旅客通关,在珠海澳门一侧开创性地采用了“合作查验、一次放行”模式,即珠澳查验口岸通道对持有自助通关证件的人员实施一次性完成珠海澳门两地通关手续:内地居民使用一个证件、排一次队就可分别完成澳门和珠海的出境入境查验。

此外,在车辆缴费方式上也灵活处理,在严格根据国家外汇管理统一规定以人民币收费,又结合港澳地区的特殊性设置了多元支付方式。而在交通安排上,桥上车辆统一实施内地右侧通行规则,车辆到达港澳口岸后再分别根据各自规定进行转换。

工程管理模式

为何前期由香港主导后期由广东主导?

港珠澳大桥经历了筹备期和施工期,其中筹备期由香港主导,而施工期则由广东主导。这种模式的设计,其实体现了中央的高度智慧。

香港国际化程度高,全世界类似工程的案例资料也很多,筹备期时工作人员都去走了一圈看了一遍心里就有概念了,可以从一个比较高的起点谋划,技术标准也更高更符合国际标准。而当时国内的一些技术标准和规范,都是短缺经济时代制定的,到现在都没有及时更新且很多都没有按照最高标准。比如港珠澳大桥如果按内地的标准,寿命是100年,但按香港标准是120年,最后选择按香港标准设计,港珠澳大桥的寿命也因此被定为120年。

2016年4月19日,港珠澳大桥东人工岛岛隧结合部钢圆筒拆除,标志着东人工岛打开“大门”,静待首节曲线段E33沉管的海底对接。 南都记者 叶志文 摄

另外,香港的工程环保规则严格,为此施工期间工程人员专门成立环保监测小组,每个月定期和香港交换数据,比如空气悬浮物、噪音等,香港还向社会公布由大家监督。除此之外,按照香港的规则,大桥的很多设计方案一定要经过维养工程师的认可。香港的工程建完了定期的维养做得好,很多设备都是可换的,而且细节上的设计也方便后续维护。相较而言,内地的工程还是存在重建设轻管理的问题,在后期管养上考虑不如香港般周全。所以这些方面最后都按照香港的标准执行,保证了港珠澳大桥的设施维护管养非常齐全、到位。

港珠澳大桥的评标过程相较内地,也值得一说。它采用三地共同评标的方式进行。评标人员一共13人,其中粤港澳三地政府各派一个,港珠澳大桥管理局派一个,剩下的都是专家,保证了工程评标的客观公正。

不过,施工阶段期再让香港牵头未必就最佳了,这时由广东牵头,效率反而会更高。举个例子,在大桥施工过程中,一度受珠江口采沙问题困扰。珠江口上游有7个沙场200多艘沙船采沙,造成水体含沙量很高,以致工程的沉管无法做到精准沉放和安装。

如果按照香港的做法,肯定是把沙场老板找过来,谈好赔偿方案钱到位了沙场老板才走。而广东省政府出面,则是把沙场老板找过来,告诉对方这是国家工程请顾全大局,省政府一定会妥善处理赔偿的问题,“你们先撤”。结果两天时间里,上游200多艘船、1万多人的从业队伍就撤走了。珠江口水质一下子就好了起来,施工也得以顺利推进。

三地协调机制

为何管理上采取“三级架构两级协调”模式?

港珠澳大桥由三地合建,由此涉及三地协调问题。为此,2003年8月4日国务院批准成立“港珠澳大桥前期工作协调小组”,粤港澳三方每地出3人,都是高级别官员,广东省这边是省发改委主任、省交通厅厅长和珠海市常务副市长。

不过由于三地政府对建设港珠澳大桥的主张,所持角度不完全一致,2006年进展缓慢,就是因为粤港澳三方只要有一方不同意,进度就要停下来。“当时有一个水土保持的合同,价值才30万元,三方折腾了9个月才签了下来”。

导致进展缓慢的关键,是没有争端解决机制,很多时候三方其实都觉得现在的方案可以,但是出于想再为自己多争取一点利益的考虑,所以始终不松口。为了解决这一问题,中央为此设立了一个争端解决机制,由国家发改委牵头,于2006年底成立了港珠澳大桥专责小组(下简称专责小组),由中央牵头协调各方利益。

雄伟的港珠澳大桥。南都记者 吴进 摄

接着粤港澳三方也签订了港珠澳大桥合作协议,根据协议成立了港珠澳大桥三地联合工作委员会(下简称三地委)作为新的三方协调机构,最后组建了港珠澳大桥管理局(下简称管理局),最终形成了项目管理制度上的“三级架构、两级协调”。

在上述架构中,专责小组是中央的争端解决机构,三地委是粤港澳三方的协调机构、管理局是执行机构,在港珠澳大桥项目建设管理过程中,三地委相当于董事会,负责高管的聘请、年度预算的审批和内部制度的制定,而管理局则相当于经营管理团队,管理局和三地委之间的权利义务划分则由三地协议和管理局章程界定。

组成一个清晰的项目管理架构的好处是,避免人事更换导致后来人把前面定下来的决定又进行改动。

港珠澳大桥前期筹备和建设一共历时15年,这期间珠海市长换了6个,广东省发改委主任换了6个,三地委主席换了8个,香港运输局局长首席代表换了4个,澳门的也换了3个。人一换之后,前面做的事就容易搞不清楚,而且容易出现以今天的环境去衡量当时做的决策,而其实当时很多决策方案都是平衡和妥协的结果,定下来就要接受的。

所幸有此套项目管理架构,每当出现三地委和管理局之间的争议时,大家一起拿出三地协议和管理局章程来看,是谁的权限就以谁的意见为准,谁也不能越权干涉对方,这样就在组织机制上保障了港珠澳大桥项目的稳步推进。

来源:南方都市报

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