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2018年国防费预算增长8.1%,怎样管好用好国防费

今年两会公布我国2018年的国防费预算为11069.51亿元人民币,增长8.1%。通过数字我们可以看到:与世界发达国家相比,中国政府一贯注重控制国防费规模,按照国防建设与经济建设协调发展方针,根据实际需要,合理确定国防费。怎样管好用好有限的国防费,优化国防费结构,提升国防费效益,保障军队实现更高质量、更高效益、更可持续地发展,是一道永恒的课题。

世界一流军队必须有一流的军事管理,一流的军事管理离不开现代化的军费战略管理。纵观世界发达国家国防和军队现代化建设,强化军费战略管理无一例外是重要一环。我军现行的军费管理模式,萌芽于革命战争环境,成型于计划经济体制,耦合于市场经济改革,较好地保障了军事斗争准备和军队现代化建设需要。然而,这一管理模式与建设世界一流军队的要求还有较大差距,与新的领导管理体制也存在不相适应等问题。新时代强化军费战略管理,应坚持以效能为核心、以精确为导向,不断推进体制创新、流程优化和思维变革,为全面建设世界一流军队提供有力支撑。

紧扣使命任务强化军费战略管理

■周炎明

发挥好军费战略管理职能

现代军费管理的核心职能之一,就是通过科学制定预算有效配置资源来调控全局,以达成战略管理目的。发挥好军费战略管理职能,解决曾长期困扰我军军费资源配置散、统筹弱的问题,应当遵循“军委管总、战区主战、军种主建”的体制总框架,在军费管理体制机制上探索创新。

强化军委军费预算领导管理职能。“军委管总”,“管”的核心是领导指挥权,基础在资源配置权,预算是重要制度支撑。军费预算落实“军委管总”的关键是在军委层面优化机构设置、创新工作机制,确保军费预算重大问题由军委主席决策和决定。当前,世界发达国家军队预算管理通常置于战略层面顶层运行。如美国由总统办公厅的行政管理和预算局负责审查和分配预算;英国在国防部下设次官直接领导的国防预算与管理署,负责全军预算,统一管理国防部财务和经费;俄罗斯国防部设总财务经济部,负责编制和执行全军预算,统一分配经费与拨款。当前,全面深入贯彻军委主席负责制,我们必须强化军委军费预算领导管理职能,科学论证军费预算需求,统筹协调军费预算管理,从而更加科学精准地配置财力,提升军费保障质量效益。

提高军费资源配置决策的科学性。决策的科学性是实现资源配置有效性的重要前提,搞好分析评估是提高决策科学性的重要路径。世界发达国家非常重视军费决策论证评估,如美国国防部部长办公厅专门设有计划分析与鉴定局,进行费用估算和费效比分析,并设有高级评审小组和高层领导审查小组审查资源配置相关事宜,每年预算需要经过军种、国防部长办公厅与国家管理与预算局以及国会三个层次的评估才能得以通过。加强我军军费决策分析评估,就是要建立以满足需求为导向、以战斗力为唯一的根本的标准,贯穿政策制定、预算编制、资金支付、结算决算等军费管理运行各阶段各环节,既有宏观上考察军费总体运行绩效,也有微观层面考核基层经费保障效益的军费资源配置决策分析评估体系,能够对军费决策与国家和军队财经方针政策的一致性、军费投入与规划计划衔接的紧密性、军费支出与军队建设任务的匹配性、军费配置比例结构科学性以及军费资源统筹使用有效性等进行系统科学评估,促进军费保障重点与战斗力增长点的有机统一,有力支撑军队建设实现更高质量、更高效益、更可持续发展。

注重发挥军种预算配置资源的能动作用。长期以来,我军主要依托部门配置资源、按照业务系统编报预算,经费需求由下而上逐层上报、单位预算按部门逐项汇总,事业部门在军事需求形成中起着决定性作用。新体制下,“战区主战”要求战区提报作战需求,“军种主建”要求军种上报建设需求。在军事战略管理链路中,作战需求牵引建设需求、建设需求引导资源配置。军种在军事需求形成和资源配置过程中起着承前启后的关键性作用。适应新的体制要求,充分发挥军种在资源配置中的能动性作用,切实履行好军种在本系统本领域事业任务筹划、计划项目提报、预算编制执行中的职责是一项紧迫现实的课题。

打通军费战略管理链路

从军费投入到军事能力生成,主要经历需求、规划、预算、执行、评估等基本环节,环环相扣、相依相制。其中,需求是牵引,规划是主导,预算是龙头,执行是主体,评估是保证。解决资源配置与备战打仗相脱节、军费管理效能不高的问题,关键要以预算为龙头核心,建立系统化流程化的资源配置机制,打通资源投入与军事能力需求、战斗力生成之间的链路。

打通军事能力需求与资源投入之间的链路。军事能力需求取决于国家利益和国家安全战略目标,体现为国家军事能力目标和战斗力指标。军费投入以军事需求为牵引,有什么样的军事能力需求就应有什么样的军费投入规模结构,以满足相应战斗力指标生成。打通军事能力需求与军费投入之间的链路,关键要建立完善具有我军特色的规划计划预算制度,以规划计划主导军事资源配置,以精准的资源配置保障规划计划的贯彻实施。在规划环节,主要依据军事能力需求提出资源配置的总体意见、优先发展的重点领域和重大项目,为部队建设和资源投入提出宏观指导;在计划环节,主要以“路线图”的方式将规划进一步细化为具体的项目计划,明确重大项目实施的目标要求、时间节点和责任主体等,为统筹安排资源提供直接依据;在预算环节,主要将规划计划所明确的目标要求和建设事项转化为资源投入安排,并精准地用数字化的语言表达出来。规划、计划与预算三个环节,只有实现了既相互衔接又相互制约,才能实现军事能力需求与资源投入之间链路的畅通。

打通资源投入与战斗力生成之间的链路。从军事资源投入到战斗力生成,也应是一个畅通完整的链路,包括预算编制、预算执行、绩效评估等基本环节。在预算编制环节,进一步完善预算项目论证评审制度,以规划和具体的项目计划为依据,将符合规划要求的项目纳入预算重点安排,确保按照规划计划精准配置资源。在预算执行环节,进一步强化预算的严肃性权威性,加强预算执行的监督检查,形成内外结合、全覆盖、全过程的多维度预算执行监控制度体系,确保花钱办事讲规矩。在绩效评估环节,结合规划中期、规划结束检查评估和审计评价等,建立全过程、多层次、差异化的经费绩效评价指标和评价标准,使预算编制有目标、预算执行有监督、预算完成有评价、评价结果有运用,确保“花钱必问效、低效必问责”。只有预算、执行与评估三个环节相互衔接又相互制约,才能确保资源投入与有效生成战斗力、落实管理责任有机结合。

提高军费投入战略效益

随着我国军费投入的适度增长,怎样科学管理、提高效能,管好用好宝贵的军费资源,确保有限的经费用在该用的地方、用出效益来,是全面推进国防和军队现代化急需解决的重大问题。

完善项目预算制度,使项目投资更加科学。坚持先论证后规划。按照作战需求,开展战略筹划和系统论证,综合分析各项目作战效能与经费开支情况,提出项目建设需要并列入规划;根据项目所确定的建设任务跨部门配置资源,把分散的任务统筹协调起来,把分散的资源整合利用起来。坚持先评审后入库。设立预算项目库,使预算项目库成为预算调控的“阀门”。将达到论证深度的项目列入预算项目库,并根据轻重缓急以及建设必要性可行性进行排序,优先安排序列靠前项目,未入库项目一律不安排预算。坚持先概算后预算。针对项目审批存在时滞、单位年度预算不完整的问题,可考虑严格概算编制程序,在规划确定之后、年度预算工作开始前,进行项目可行性研究并同时编制项目经费概算,提高预算的精细化程度。

完善资源配置体系,使供应保障更加精准。做好经费标准与保障需求的衔接。把握经费供应、消耗和管理的内在规律,依据使命任务、编制实力和财力可能合理确定经费标准模型,并根据形势变化及时调整经费标准,使经费供应保障既满足日常维修维护和事业工作的需要,又不造成经费沉淀结余。搞好部队实物供应保障,按照战时保障要求确定部队的实物供应范围,按平时保障需求确定部队实物供应数量,集中采购统一供应物资,科学确定工程、物资、服务集中统建统购统供目录清单,合理制定部队资产物资编配标准,按照实物余缺确定物资供应,根据物资供应确定预算投入,建立科学精准的资源配置体系。统筹利用增量和存量资源。加大闲置营区、训练场地、装备器材等资源的跨单位、跨部门统筹调控力度,能利用存量资源的就不增加投入,能统一规划集约建设的就不分散铺摊子,防止无效投入和损失浪费。

探索全过程绩效管理,促进军费向战斗力有效转化。牢固树立绩效理念,坚持军费开支事前、事中、事后全过程绩效管理。重大项目和重大领域建设应有明确的战略目标,通过可量化、可衡量的形式对预期军事效益、政治效益、经济效益、社会效益等进行设定。坚持多方案分析比对,在满足军事需求的前提下,优先选择成本低、费用少、收效好的项目方案,避免重复上马立项。重视重大项目实施的中期检查评估,分析修正偏差,必要时调整项目预算,确保实现项目经费的绩效目标。逐步推行重点领域、重大项目经费使用绩效后评价制度,作为落实主体责任的重要依据。要将绩效评价结果作为对负有领导管理责任的工作人员实施行政问责的依据,对其“功过”进行评判,并给予奖惩。

(作者系军队财务研究中心总干事、陆军勤务学院教授)

●军费向战斗力的转化,就是从货币状态的物质资源转化为军事人力、武器装备、军事设施等战斗力要素,进而耦合成战斗力的过程。提升军费向战斗力的转化效率,实际上就是要找出并破解分配、供应和支付三个环节中的瓶颈。

军费怎样才能更好转化为战斗力

■本报记者 许三飞

军费是军队建设的重要物质基础。在国防和军队改革全面推进的重要历史时期,怎样才能把军费花好用好、更好地服务备战打仗?就这一问题,记者近日采访了陆军勤务学院有关专家。

记者:提升军费向战斗力的转化效率,重点需要关注哪些方面?

李英成(陆军勤务学院教授):军费向战斗力的转化,即从货币状态转化为战斗力要素,主要通过分配、供应和支付三个环节来实现。提升军费向战斗力的转化效率,实际上就是要找出并破解这三个环节中的瓶颈。

在分配环节,重点是要按照需求牵引规划、规划主导资源配置的要求,加紧建立完善能够精准对接需求、将有限资源最大化地转化为战斗力的制度机制,确保军费重点保障在新型作战力量建设、先进武器装备研发、新型军事人才培养、军事训练、战备设施建设和边远艰苦地区部队上。在供应环节,就是要借鉴地方财务共享中心等先进理念,通过制度创新和技术创新,尽可能地缩短资金供应链路,推动资金供应的“扁平化”;尽可能地减少结算报销环节,提升结算报销效率。在支付环节,就是要把握未来信息化发展趋势,由当前的采购具体商品服务向采购供应商拓展,重塑军队集中采购体系和集中支付体系,尽可能地把财务在支付环节的信息流、物流和资金流压缩至最短。

记者:基层部队是战斗力生成的基本单元,怎样使军费更好地服务保障好基层部队建设?

毛飞(陆军勤务学院副教授):一是放财权。随着体制编制调整优化,基层部队担负的战备训练任务更加繁重,需要应对和处理的矛盾问题也会更多,这就必须进一步下放财权。基本的原则是,财权与事权要相匹配,也就是说应该由哪一级定的事,决策权就给到哪一级;应该由哪一级安排的任务,就用哪一级的经费来保障;应该由哪一级管的事,结算审批权就放到哪一级。

二是理关系。首先要处理好项目经费与标准经费的保障关系。项目经费就是按照项目申请审批取得的经费,标准经费则是按照全军统一标准供应的经费。现行管理模式下,我军项目经费审批权限高、周期长、申报复杂,导致一些日常性维护维修项目经费保障有所滞后;一些本可以集中供应保障的事务,目前则通过标准经费供应由基层分散办理,影响了供应保障效率。可以考虑,把经常性规律性的维持性开支需求,调整到标准经费进行保障;目前由基层分散建设购置、可以由军委或军种集中建设购置的开支需求,列入项目经费集中保障。

三是顺渠道。军费保障的一个基本要求就是实行分类集中统管,相同性质的经费应尽量归口到一个渠道保障,这样有助于提高经费保障的针对性和有效性。但实际管理过程中还存在着多头领报的问题,一些与战斗力生成不直接相关的开支甚至过多挤占了事业经费。比如,演习中的伙食补助,有的从训练经费中保障,可否考虑从生活费渠道统一解决?一些必要的训练设备器材,应考虑统一研制列装、统一配发部队,减少部队重复研发、重复设计和重复采购的情况。

记者:怎样认识当前一些单位反映“钱不好花、不敢花”的问题?

汪周松(陆军勤务学院副教授):党的十八大以来,随着正风反腐力度不断加大,军队财经管理越发科学严格,一些钱过去能花好花,现在不能花、花不了,一些单位预算执行率较低,经费结余结转量较大,个别单位领导甚至不愿审批花钱的事项。对于这些问题,需要一分为二地看待。一方面,对于那些过去为了好大喜功、铺张浪费所花的过头钱,现在不花,实际上是杜绝了浪费,挽回了损失,堵住了跑冒滴漏的“口子”,军委持续加强财经管理就是要达到这种“釜底抽薪”的效果。另一方面,如果该花的钱不花、该办的事不办,导致项目建设进度迟缓,战备训练、官兵生活保障不力等问题,实际上是消极懒政、缺乏责任担当的表现,不仅应当坚决反对,还要严肃追责。

建设世界一流军队需要花钱的地方很多,敢于干事创业还要科学花钱办事。这方面,需要不断完善财经法规制度,把好钢用在刀刃上。一是要立起预算的权威。把谋划事业发展与筹划经费开支结合起来,一个单位一年要办哪些事,都要在预算中详细反映出来,把账算准算细算在前头,使预算由“毛估”向“精算”转变。二是要细化法规的尺度。制定政策法规和经费标准宜细不宜粗,尽可能明确到具体开支内容,哪些钱能花、哪些钱不能花、哪些钱履行了什么程序可以花,一目了然,便于各级把握。对于全军难以统一明确的经费开支,明令禁止开支的内容,让预算单位根据全军统一要求和单位实际情况去细化开支内容,明确履行相应的审批备案手续,即可作为开支依据,避免统得过死影响单位应急保障。三是要区分责任的边界。党委管财责任,主要体现在审议和决策重大财经事项上;部门花钱办事,应对经济事项和支出凭证的真实性、完整性、合法性负直接责任;财务部门主要对经济事项的依据合法性、程序合规性、手续完备性负有审核监督责任。

记者:怎样才能用更少军费投入产出更优质的战斗力要素?

牛文杰(陆军勤务学院副教授):一个重要方面是推进军民深度融合,发挥出军地各自的比较优势。比较优势是一个经济学概念,是指生产一种商品的成本,一方比另一方低的现象。比较优势的原则用于军费管理上,就是要用最少的军费投入获得最优质的战斗力生成要素。这一过程依靠计划还是依靠市场,依托军方还是依托地方,主要取决于双方谁具有比较优势。

从当前来看,要学会利用市场办好军队的事,进一步借助社会优质资源力量提升军队保障质量效益。例如,军队日常用品的采购可以依托一些大型电商及物流平台,大大减少军队的行政机构设置,缩短保障链条,加强资金监管,减少物流成本,提升保障效益。但同时,推进军民深度融合也必须以安全为底线,在一些核心领域、关键领域要防止军方当甩手掌柜、外包了事倾向,杜绝安全隐患。

本文刊于3月21日解放军报10版

来源:解放军报

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