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日本诸多国际海峡 中国军机军舰为何有权通过

冲出岛链封锁,事关中国重大海洋利益,也是有关部门践行十九大报告提出的“加快建设海洋强国”的题中应有之意。

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3月23日,解放军空军多架飞机经过宫古海峡向太平洋方向飞行。

2018年3月23日,中国8架军机飞越宫古海峡前往太平洋,引发社会广泛关注。冲出岛链封锁,事关中国重大海洋利益,也是有关部门践行十九大报告提出的“加快建设海洋强国”的题中应有之意。鉴于中国所处地理位置的独特性,中国军舰军机通往西太平洋,最便捷的通道是要经过位于日本领海或专属经济区的诸多国际海峡。

近几年来,中国军舰军机加大了通过频率,据网络公开资料显示,中国军舰曾于2014年12月25日驶过宗谷海峡、2015年8月17日驶过对马海峡、2016年6月15日驶过吐噶喇海峡、2016年10月20日驶过大隅海峡、2017年7月2日驶过津轻海峡。中国军机曾于2016年9月25日飞越宫古海峡、2017年12月9日飞越宫古海峡、2018年1月19日飞越对马海峡、2018年3月23日飞越宫古海峡,等等。预计未来通过频率会进一步加大。

有人可能会问,中国军舰军机上述行为有国际海洋法依据吗?中国法律要求外国军舰进入中国领海前需申请批准,那么中国军舰军机通过上述海峡前需要向海峡沿岸国日本通知或申请批准吗?本文争取对此予以解答。

海峡容易被界定为“用于国际航行”

《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)第3部分用从第34条到第45条的12个条文规定了“用于国际航行的海峡(STRAITS USED FOR INTERNATIONAL NAVIGATION)”的通行制度。用于国际航行的海峡,在中英文文献中,一般可与国际海峡(INTERNATIONAL STRAITS)通用,叫法的不同代表了国际海洋法发展的不同阶段,但其内涵是一致的。

用于国际航行的海峡的界定标准有二,一是地理标准,即两端连接专属经济区或公海;二是功能标准即用于国际航行。

根据1949年国际法院科孚海峡案(CORFU CHANNEL)判决书第95段的规定,海峡是否用于国际航行,取决于两端连接公海的地理因素,至于其是必要航道还是借用通道,无关宏旨。此外该段还指出,法院承认了案中英国的如下主张:在1936年4月1日至1937年12月31日这段时间,通过科孚海峡的各式舰船有2884艘,这一数字相当庞大。由于这一数据本身已属相当庞大,那么就此进行量化的话,只要每天平均拥有4.5艘次的舰船通过,或者每月平均拥有135艘次的舰船通过,或者每年平均拥有1642.5艘次的舰船通过,就应被视为超出了用于国际航行的海峡的功能标准。

反观宗谷海峡、津轻海峡、对马海峡东水道、对马海峡西水道、大隅海峡、吐噶喇海峡和宫古海峡等日本知名海峡,它们都位于东亚繁忙的海上航线中,它们的通航量,难道不超过上述量化数据吗?即,它们首先应能满足功能标准。其次,它们两端都连接专属经济区或公海,符合地理标准。因此它们都应属于用于国际航行的海峡。以吐噶喇海峡为例,中国外交部和国防部均曾于2016年指出其属于用于国际航行的海峡,但日本时任防卫大臣中谷元却回应“我们不能接受中方主张,因为这些水域并非用于国际航行。(We cannot accept the argument made by China because those waters are not used for international navigation)”中谷元的回应没有国际海洋法依据。

国际海峡主要存在两类通行制度

一类是比较宽的海峡。如果用于国际航行的海峡的宽度比较大,比沿海国法定领海宽度的二倍还要大,那么其中间就会存在专属经济区或公海,这一类海峡可称之为用于国际航行的非领海海峡(以下简称用于国际航行的非领峡),属于《公约》第36条的调整对象,该条规定“如果穿过某一用于国际航行的海峡有在航行和水文特征方面同样方便的一条穿过公海或穿过专属经济区的航道,本部分不适用于该海峡;在这种航道中,适用本公约其他有关部分其中包括关于航行和飞越自由的规定。”即,《公约》整个第3部分不适用于此类海峡。此类海峡的领海应适用《公约》第2部分第3节的“领海的无害通过”,专属经济区或公海应适用《公约》第5或第7部分的航行飞越自由,当然此二者的航行飞越自由是存在区别的。也就是说,比较宽的海峡的通行规则是,不同海域分别适用各自通行制度。

另一类是比较窄的海峡。如果用于国际航行的海峡的宽度比较小,完全位于一国领海范围内,则可称之为用于国际航行的领海海峡(以下简称用于国际航行的领峡),那么根据《公约》第3部分的整体规定,其在通行上不适用《公约》第2部分第3节的“领海的无害通过”制度,而是适用《公约》第3部分第2节的“过境通行”制度,即“专为在公海或专属经济区的一个部分和公海或专属经济区的另一部分之间的海峡继续不停和迅速过境的目的而行使航行和飞越自由”。也就是说,虽然用于国际航行的领峡位于一国领海范围内,但在通行上,二者迥异。另据《公约》第34条的规定,除通行制度外,海峡沿岸国对海峡水域及其上空、海床和底土行使的主权或管辖权不受影响。

无害通过与过境通行、航行飞越自由存在重大区别

首先,对象不同。无害通过的适用对象仅为船舶,不包括飞机,潜水艇在通过时须浮出海面并展示旗帜。而过境通行、航行飞越自由的适用对象为所有船舶和飞机,正在适用过境通行制度的潜水艇应以通常的潜行方式通行,正在适用航行飞越自由的潜水艇有权选择通行方式。即,无害通过的适用范围为海面,而过境通行和航行飞越自由的适用范围却是立体的。

其次,军舰的权利不同。从《公约》第2部分第3节的框架上即可看出,军舰与商船一致,均享有在他国领海的无害通过权。但是国家实践允许,沿海国以本国立法规定,军舰在无害通过其领海前需通知或申请批准。一般认为目前全球有40多个国家作出了此类规定。中国《领海及毗连区法》第6条规定:“外国军用船舶进入中华人民共和国领海,须经中华人民共和国政府批准。”所以,其他国家军舰无权径行驶入中国领海。相反,军舰在他国用于国际航行的领峡过境通行时,沿岸国无权要求其提前予以通知或申请批准。军舰在行使航行自由的权利时,他国亦无权作此类规定。也就是说,军舰是否有权径行无害通过他国领海,需看沿海国是否作了规制性要求,如果没有,则有权径行无害通过,如果有,则无权径行通过;而军舰在他国行使过境通行权或航行自由的权利时,不必向沿岸国通知或申请批准,沿岸国也没有要求其通知或申请批准的权利。

中国军舰军机有权在日本诸多国际海峡径行通过

在此回答文首第一个问题。

中国军舰军机经常通过的日本诸国际海峡主要有宗谷海峡、津轻海峡、对马海峡东水道、对马海峡西水道、大隅海峡、吐噶喇海峡和宫古海峡等。

根据1977年《日本领海及毗连区法》第1条和附则第2条之规定,日本领海宽度是12海里,但在宗谷海峡、津轻海峡、对马海峡东水道、对马海峡西水道及大隅海峡实行3海里领海制。《公约》第3条规定“每一国家有权确定其领海的宽度,直至从按照本公约确定的基线量起不超过十二海里的界限为止。”因此,日本立法只要不规定超过12海里的领海宽度,即不违反国际海洋法。1996年日本修改了该国《领海及毗连区法》,但仍保留了上述规定,这就使得上述五海峡存在专属经济区航道,属于用于国际航行的非领峡。此外,宫古海峡平均宽度100多海里,也属于用于国际航行的非领峡。因此,在此类海峡的中间的专属经济区或公海航道,中国军舰军机享有航行飞越自由的权利,不必向日方通知或申请批准。

吐噶喇海峡属于用于国际航行的领峡,如前所述,虽说其位于日本领海,但在通行上,它适用过境通行制度,则,中国军舰军机在此类海峡享有过境通行权,亦不必向日方通知或申请批准。

因此,中国军舰军机在日本诸多用于国际航行的非领峡的中间的专属经济区或公海航道,依法享有航行飞越自由;中国军舰军机在日本诸多用于国际航行的领峡,依法享有过境通行权。无论是适用航行飞越自由,还是适用过境通行权,中国都有权径行通过,没有义务向日本通知或申请批准,日方海峡都有义务对中国开放通行。

外国军舰驶入中国领海与中国军舰军机通过日本诸多国际海峡性质不同

在此回答文首第二个问题。

虽说用于国际航行的领峡位于一国领海范围内,但在通行制度上,领海的无害通过与用于国际航行的领峡的过境通行,性质不同,领海的无害通过归于《公约》第2部分第3节调整,用于国际航行的领峡的过境通行归于《公约》第3部分第2节调整。外国军舰欲在中国领海无害通过,需依法提前向中国政府申请批准;而中国在日本的用于国际航行的领峡的通行,是在适用过境通行权,当然不必向海峡沿岸国日本通知或申请批准了。

据联合国官网公布,截至2017年11月6日,《公约》缔约方已达到168个,其中包括中国和日本。《公约》分别于1996年7月7日和1996年7月20日起对中日两国生效,那么分别自那时起,中日两国即应享有《公约》权利、履行《公约》义务。也就是说,自1996年日本成为《公约》缔约国之日起,中国军舰军机就完全有权径行通过日本诸国际海峡了。不行使权利,不等于不拥有权利;但不行使权利,会导致自身权利遭到漠视。因此,实践才是对拥有权利的最好证明。为捍卫国际海洋法治精神,履行国际责任担当,中国未来需积极贯彻适用国际海洋法。

(李人达,海南省委党校法学教研部)

来源:人民日报海外版-海外网

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