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“长臂管辖”:美国的胳膊伸得太长

近年来,美国基于自身国内法对全球多个国家及他国重要个人、企业实体乃至政府部门实行单边强制制裁措施,且呈愈演愈烈之势,“长臂管辖”已是美国以执行国内法为借口,推行全球霸权的惯用手段。无端破坏国际关系准则、恣意干涉他国内政、强力打压他国企业,如此管辖,美国给出了哪些所谓依据?国际社会又该如何应对? 

美国“长臂管辖”的历史演进

所谓“长臂管辖”是美国司法制度中的一个概念,最初属于美国内各州民事诉讼法的一部分,是指当被告人的住所不在法院所在地州、但和该州有某种“最低联系”,且所提权利与这种联系有关时,就该项权利要求而言,该地州法院对该被告人具有属人管辖权。“长臂管辖”的法律原则基于所谓“最低联系”和“效果原则”,最初确立于1945年国际鞋业公司诉华盛顿州案。

当前在多数语境中,“长臂管辖”概念被广义理解,即被解读为美国政府(含行政、立法和司法部门)依据美国国内法律对外国公民、公司法人乃至政府部门实施司法管辖,超出原有的民事诉讼范畴,愈来愈具有国内法(特别是公法)域外适用的特征。

二战后,美国逐渐形成了宽领域、成体系的“长臂管辖”法律依据,由总统行政令、国会立法、部门法规条例规章等构成。

从具体领域来看,具有代表性的法律包括政治军事制裁领域的《爱国者法》《全球马格尼茨基人权问责法》,以及针对古巴、伊朗、朝鲜、利比亚、叙利亚等国的国别制裁法,出口管制领域的《出口管理法》及《出口管理条例》《武器出口管制法》及《国际武器贸易条例》等,经济金融制裁领域的《国家紧急状态法》《国际紧急经济权力法》等,海外反腐败领域的《反海外腐败法》等。

从具体实施来看,美国国务院、商务部、财政部、司法部、证券管理委员会等多个联邦行政部门均参与到“长臂管辖”的执行过程中。这些部门还制定了各自管辖范围内的一系列规章制度和“黑名单”,以支撑“长臂管辖”的落实。

以司法为名行霸权之实

伴随“长臂管辖”内涵和外延的不断扩展,滥用“长臂管辖”已经成为美国政府在全球推行单边强制制裁措施的最主要手段。

近年来,美国不断扩充“长臂管辖”范围,涵盖民事侵权、金融投资、反垄断、出口管制、网络安全等众多领域,并在国际事务中动辄要求其他国家实体或个人必须服从美国国内法,否则随时可能遭到制裁。制裁方式主要有以下几种。

第一,政治制裁。美国动辄动用国内法制裁他国重要政治人物,如冻结其在美境内的资产、对其实施入境限制等。2012年《全球马格尼茨基法案》的出台就是针对多名俄罗斯高官采取制裁措施;朝鲜多名高官长期都在美国制裁名单上;包括总统在内的委内瑞拉多名高官也长期被美国制裁,2019年2月,委情报部门负责人、总统卫队司令、国民警卫队负责人、石油公司董事长等多名高官被新列入黑名单。

第二,经济金融制裁。当前美国对包括朝鲜、俄罗斯、伊朗、委内瑞拉在内的超过20个国家和地区实施经济金融领域“一级制裁”,禁止美资银行向这些国家直接或间接提供金融服务,否则将招致罚款甚至监禁的民事或刑事处罚;与这些国家遭制裁企业及个人开展商业往来的他国企业也将面临美国“二级制裁”的风险,“二级制裁”即限制被制裁公司在美国开展业务,或与美国人开展业务。

第三,出口管制。为巩固技术领先优势,美国很早就构建起一揽子出口管制制度,要求美国出口商或用户出口时必须申请许可证。对于国外购买方而言,则要求不得违反商品最终用途、最终用户等限制性规定,否则将受到处罚,包括被列入“实体清单”,严格限制或禁止从美国进口。近期,美国以“违反美国国家安全或外交政策利益”为由,将44个中国机构新列入出口管制名单。 

第四,海外反腐败执法。美国依照《反海外腐败法》,通过利用跨境支付清算系统收集信息、鼓励举报等方式,调查特定个人或公司向外国政府官员行贿换取商业利益的行为,并将调查范围拓展至外国公司。

恣意滥用招致反对一片

美国恣意滥用“长臂管辖”带来多重危害。第一,“长臂管辖”的实质是霸凌,将自身利益凌驾于他人之上,严重破坏国家主权平等的国际准则。第二,以自身国内法对他国企业、个人乃至政府部门采取强制性单边制裁措施,严重破坏他国的主权和司法。第三,在美国霸权下,企业和个人往往不得不通过合规以求自保,面对美国纷繁复杂的法律和制裁体系,运营风险大、合规成本高,对企业正常开展业务和获取收益产生严重干扰。第四,美国动辄把他国企业列入“实体清单”实施禁运的做法严重危害全球供应链、价值链的稳定和安全。

美国此举不仅在法理上站不住脚,也招致众多国家反对。欧盟在与美国“斗法”上走在前列。面对美国对伊朗的制裁,欧盟1996年就开始探索出台“阻断法令”,2018年欧盟启用该法令保护欧洲企业免受美国制裁,内容包括宣布美国制裁措施无效、涉事欧盟企业无需遵守相关条款、遭制裁企业可索赔损失等。此外,欧盟还积极探索在跨境金融支付结算领域“去美元化”。

近年来,美国滥用“长臂管辖”的涉华性和针对性越来越突出,中国也在不断探索应对策略。中国与全球绝大多数国家在维护国际经贸规则和多边贸易体制、反对单边主义和贸易保护主义上有着共同利益,同时,面对中国企业频遭外国实体出于非商业目的、违反市场规则和契约精神的封锁、断供等措施,中国有权利采取措施维护国家、广大公众和相关企业的权益。

近期,中国依据对外贸易法、反垄断法、国家安全法等法律法规,出台建立“不可靠实体清单”制度,将基于非商业目的对中国实体实施的封锁、断供及其他歧视性措施,对中国企业或相关产业造成实质损害、对中国国家安全构成威胁或潜在威胁的外国法人、其他组织或个人列入其中。

来源:《半月谈》2019年第12期

作者:龚婷(作者系中国国际问题研究院美国研究所助理研究员)