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美国滞胀压力难解,拜登政府有望调整对华关税措施

7月16日,美国《纽约时报》报道,美国财政部长珍妮特·耶伦(Janet L。 Yellen)表示:目前保留的关税措施损害了美国消费者的利益,“关税是对消费者征收的税收”,“对中国征收关税,对于美国的利益来说不是很周全的考虑”。当然,耶伦的上述批评并不一定意味着美国有足够兴趣考虑全面取消关税。事实上这样做的难度仍然较大。而且,耶伦从美国消费者利益角度对关税的批评,也可能是为美国政府当前的通胀压力做开脱和解释。当前的通胀水平在一定程度上已经影响到了美国总统拜登的支持率。

不过在同一则报道中,耶伦也涉及到了对中美一阶段协议的批评,“一阶段协议未能真正解决中美之间根本性的问题和争端”。《纽约时报》也指出,耶伦接受采访之际,正值拜登政府对中美经贸关系进行广泛审查,包括对中美一阶段协议和落实情况进行评估。显然,这将成为中美新一阶段的经贸关系或协议的美方基础。

从上述角度来看,如果中美有二阶段的经贸协议,那么相比于一阶段协议,新的经贸协议同时将面临机遇和挑战。挑战是,拜登政府将不满于特朗普政府强调的采购内容,而将更多强调经贸规则。机遇是,对关税进行实质性、大范围调降——这种可能性似乎有所上升,但仍面临难度。

为什么全面调降关税仍有难度?

拜登政府上台后,至今仍然保留着对中国3700亿美元输美商品加征关税的措施。其改变的难度来自于以下几个方面:

其一,美国强大的保护主义政治需求。在美国两党已经形成一致观点,将中国视作战略竞争对手的政治环境下,任何对华政策的软弱都被视为绝对有害。包括共和党议员在内的政治对手已经开始仔细审查拜登顾问团队的声明,准备猛烈抨击任何旨在推翻特朗普时期对华惩罚措施的努力,这些惩罚措施包括关税和技术出口管制。今年初,美国新任贸易代表戴琪(Katherine Tai)也明确表示,美国还没有准备好取消对华关税,对华301关税在一定程度上有助于保护美国企业免受外国补贴竞争的影响。

其二,拜登政府要为中美下一阶段的经贸谈判保留筹码。即便是美国内部的自由贸易倡导者,如美国前财长保尔森(Hank Paulson),美国商业圆桌会议(Business Roundtable)等,在呼吁拜登政府削减对华关税的同时,也认为消减关税应该作为中美新一轮贸易谈判的一部分,以换取中国在补贴、国有企业和其他结构性改革方面的让步。戴琪在接受华尔街日报专访时,暗示支持上述对华经贸策略,并表示“好的谈判者都会守住自己的筹码并加以利用”。美国在二阶段谈判中必将更加强调经贸规则,关税下调也将成为其谈判的重要筹码。

综上,美国全面下调关税面临着较大的国内压力。同时,民主党政府本身也将关税下调作为新一阶段经贸协议的一个筹码。但是从美国国内舆论视角来看,目前中美要达成新的经贸协议的难度也比较大。

美国对于调降关税也有一定动力

其一,拜登政府奉行“小院高墙”精准打击政策,关税措施并非首选。

拜登政府上台以来,首要目标是保持技术代差和保证供应链安全,对华政策奉行“小院高墙”精准打击。而关税措施打击面广、福利损失大,虽然短期内不会也无法取消,但显然并非首选。拜登本人在竞选时曾明确反对以关税手段解决中美经贸摩擦,但迫于政治压力收回了这一说法。拜登上台以来,一方面推动了将钢铝制品关税措施裁定为无效,一方面强调供应链安全的核心、重点领域。上述政策取向也显示,拜登政府的政策着力点并非关税措施本身。

其二,美国近期通胀压力显著上升,货币政策陷入两难。

2021年4月美国CPI通胀率达到4.2%,之后5月、6月一直维持在5%以上的历史高位。而目前疫情仍然存在较大不确定性,美国经济反弹基础尚不牢固,同时在个人救助政策的强力支持下美国劳动参与率显著偏低,这也在一定程度上使得失业率的表现可能被严重高估了。根据我们的计算,假定劳动参与率保持在2021年2月的水平,则当前美国实际失业率将达到8.3%,大幅高于名义失业率。此外,过高的政府负担也使得宽松政策退出的难度上升。

这些因素使得美联储在通胀面前陷入了两难。如果显著提高关税排除比率能够对压制通胀产生积极影响,这显然是美国方面可以考虑的措施。

提高关税排除率、形成良性互动的可行性更大

其一,美国运用关税排除手段,面临的国内政治压力更小

拜登政府已多次强调无意对华搞全面“脱钩”或者“新冷战”,而是在对华竞争中保持特定领域的合作,促使中国按照西方的国际规则行事。但迫于国内政治压力,拜登政府也束手束脚,找不到突破口。

而关税排除措施是美国贸易代表办公室(USTR)已经实施的措施,进一步提升排除措施的力度对于拜登政府来说相对容易。这不会像“取消301关税”措施那样,刺激共和党人的神经。同时,关税排除措施不涉及国会的立法进程,也可以使得拜登政府规避其国内政治压力。

其二, 美国提高对华关税排除率政策空间很大。

截至目前,美国仍然保留着对3700亿美元的中国输美商品加征关税,其中对清单1(340亿美元)、清单2(160亿美元)和清单3(2000亿美元)保持加征25%关税,对清单4A(1200亿美元)保持加征7.5%关税。

在这些关税基础上,美国USTR会根据企业的申请,对部分加征关税商品进行排除,并给予一年期的时间免除征收关税,待一年期满之后重新审定。因此,关税排除率的高低,将决定实际执行的关税水平。因此,我们对四个清单的全部排除信息进行研究,具体研究结果可以参见:姚曦、赵海、徐奇渊,《美国加征关税排除机制对我国产业链的影响》(《国际经济评论》,2020年第5期)。

具体而言,USTR的关税排除行为显示出其优先考虑了供应链安全因素。因此,与清单1和清单2相比,清单3和清单4A的排除率大幅降低。清单1、2、3、4A被批准的排除申请占比分别为33.8%、37.4%、4.9%和6.5%。其原因在于,清单1、2中的商品,如汽车及零件、仪器等,生产技术相对复杂、供应链条更长,短时间寻找替代品较为不易,在USTR的排除标准中予以优先考虑;而清单3、4A中的商品,如皮革制品、服装、鞋等,生产技术相对简单、供应链条较短,虽然进口金额上的对华依赖度更高,对美消费者的福利损害更大,但短时间寻找替代品相对容易,因此排除率较低。另外,考虑到前一阶段排除期限(一年)到期后,很多商品未获得延期,实际的排除率也大幅降低了。

可见,美国提高对华关税排除率的政策空间很大。特别是当前美国在通胀压力下,提升汽车及零件的排除率,以及广泛提升皮革制品、服装、鞋等生活用品的关税排除率,对其缓解国内通胀压力也具有一定作用。

总体上,中美可以通过关税排除机制,相互大幅提高关税排除比率,推动形成双边经贸关系良性互动的起点。在全球疫情蔓延的背景下,当前全球供应链面临前所未有的不确定性。中国台湾的旱灾、美国的芯片制裁、航运事故导致的港口拥堵、疫情导致的生产停顿,任何不确定性都将使得紧绷的供应链面临更大压力。在这些负向供给冲击的背景下,滞胀可能使得原本就走在独木桥上的美国货币政策空间更显逼仄。中美应形成共识,在全球供应链领域加强合作,协同稳定全球供应链的预期。在当前,中美实质性地提高关税排除比率将有助于降低全球供应链成本,从而加速缓解滞胀压力,这也将成为中美双边形成良性互动的一个重要开端。