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廿三条并无立法障碍

早阵子,时事评论员甘希文撰写了《二十三条立法障碍何在?》一文,当中谈及廿三条立法、将涉及国家安全的内地《刑法》条文纳入《基本法》附件三,以及所谓“绕过《基本法》附件三”,直接颁布国安法的问题。当中有部分论点值得商榷,遂撰此文一谈。

首先,文章认为建制派可提交私人草案,因为廿三条不涉公共开支、政制、政府运作、政府政策等私人草案的限制。然而,维护国家安全,必然涉及政府运作和政策制定,例如特区政府可能需要根据《公安条例》第40条的规定,由警察建立一个专门处理国安问题的部门,廿三条立法又怎能不涉及政府政策?

况且,根据廿三条的立法原意,以及过去多名中央官员已一再强调,自行立法保障国家安全的宪制责任,明显是由香港特区政府负责。明明应该由政府主动提交的法案,却改由建制派提交私人草案,岂不是越俎代庖乎?更重要的是,根据《基本法》附件二的规定,私人草案要由分组点票表决,政府法案则只须出席议员的过半数票通过,为何要捨易求难?

其次,文中谈到,全国人大常委会可将内地涉及国家安全的刑法条文纳入《基本法》附件三的问题时,声称“要么直接颁布实施,要么本地立法实施”,这是一种错误的法律观点。虽说根据《基本法》第18(2)条的规定,任何列入附件三的全国性法律,“由香港特别行政区在当地公布或立法实施”,但现实的情况是,加入《基本法》附件三的条文是民事法,尚可直接颁布实施,刑事法却不能跳过本地立法的程序。

除了香港任何刑事程序的检控,都必须按照《公诉书规则》所建议的格式提出外,现行刑法内的一些刑罚,在香港都不能执行,需要加以“适应化”,例如《刑法》第103条颠覆国家政权罪,刑罚便包括“拘役”、“管制”或“剥夺政治权利”,这三类刑罚都是香港所没有的。另一方面,内地的法律条文字眼,往往没有成文的释义,如不用本地立法加上释义,便是等同把字眼的释法权,直接让渡予香港的司法机构了。

正因如此,所谓“绕过《基本法》附件三”,根本是多此一举。同情地理解,甘小姐的“绕过《基本法》附件三”,是指人大常委会不按照《基本法》第18(3)条的规定,又或者是修改《基本法》,使涉及国家安全的内地《刑法》条文可以在港直接实施。可是,基于两地的法律条文和罚则存在差异,不论相关条文怎样引入香港,也不能跳过本地立法的程序。既然如此,所谓的“绕过《基本法》附件三”,又是为了什么?

最后的一个问题,是甘小姐认为,把涉及国家安全的内地《刑法》条文纳入《基本法》附件三之后,若是透过本地立法实施,仍将遭遇议会拖拉。问题是:所谓的“议会拖拉”,究竟又是指什么呢?若是指“泛民”的“拉布”的话,在立法会议事规则修改后,“泛民”能够“拉布”的机会已经大幅减少。另一方面,“拉布”只会拖慢立法的进度,无法使法案遭到否决,所谓的“议会拖拉”,根本不足为虑。

因此,不论是廿三条立法,还是将内地的国安相关条文引入香港,最大的立法障碍很可能不是“泛民”。如上所述,政府提交的法案,只须出席议员的过半数票通过,而建制派在立法会坐拥42席,即便扣了主席梁君彦的一票,还有41票。换而言之,除非超过6名建制派“倒戈”,法案才有机会遭到否决,但是从建制派的过往表现,以及香港现时的政治形势来看,建制派“倒戈”的机会实在是微乎其微。

来源:香港大公报   作者:文兆基  时事评论员

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关键词: 兆基 三条 立法 障碍