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刘兆佳:大湾区建设是香港必须抓住的新发展机遇

过去经常有人说,香港是一块“福地”,往往在它遇到发展困难和“瓶颈”时,新发展机遇便会到临,让它可以凭藉新机遇登上新的发展台阶。揆诸二次大战后的香港历史,可证所言非虚。回归后,面对内地和其他新兴经济体的激烈竞争,香港产业基础过于狭隘的弱点暴露无遗。众多有识之士深知,原来的产业结构只能为香港带来低经济增长、愈趋严峻的贫富悬殊情况和有限的能够满足年轻人诉求的社会流动机会,凡此种种都对政治和社会稳定甚为不利。有见及此,前特首董建华于2003年提出香港与珠三角“融合”的发展理念,而前特首曾荫权则于2009年倡议依靠内地的广阔市场来发展“六大优势产业”。前特首梁振英对加强香港与内地的经济整合尤为积极。

不过,各方面以及政府内部对政府带头推进经济发展和产业转型缺乏共识,部分香港人特别是反对派对香港与内地“融合”百般阻挠,加上客观条件尚未完备,因此相关工作只能取得有限进展。与此同时,为了促进香港的经济发展和产业转型,中央出台了不少让香港受惠的政策和措施。那些措施虽对香港的经济增长有一定帮助,但在推进产业转型上却效用不大。今天和在可预见的未来,香港的经济还要面对严峻和难以确定的挑战,包括贸易保护主义肆虐、美国和部分西方国家遏制中国崛起。无论如何,回归后香港与内地之间的经贸往来日益频繁,香港又参与到国家的五年经济社会规划,这些无疑都对香港有帮助,但要在经济增长和产业转型上有突破性发展,香港必须要获得能够产生新动力的新引擎。

从世界和历史发展的大势观察,有理由相信粤港澳大湾区发展战略,应该就是那个能够让香港发展踏上新台阶和让香港经济能够长期持续增长的新引擎。积极参与大湾区建设不但能让香港提升自己,也让香港在国家发展进程中作出新的和独特的贡献。如果香港能够牢牢和竭力抓住和用好大湾区建设带来的新发展机遇,从而让香港面貌一新,则香港乃“福地”说法会获得进一步印证。

国家提供香港增长新引擎

粤港澳大湾区建设的重要性和对香港的战略意义,可从几方面说明。

首先,当今世界,经济竞争已经不单是国与国之间的事,越来越多的竞争是城市群之间的竞争。城市群内的不同城市凭藉发达的交通、运输和通信网络,畅通的人流、物流、资金流、服务、信息流和科技流,紧密合作和优势互补,制度和政策对接,标准和资格划一,形成强大的聚合效应,从而大幅提升它们所属地区的经济能量,并拉动周边地区乃至整个国家的发展。哪个国家拥有强大竞争能力的城市群,尤其是集聚在交通便捷的大海湾周边的城市群,哪个国家便具备全球竞争的能力。以美国纽约、旧金山和日本东京为核心的湾区城市群便是其中的佼佼者。

粤港澳大湾区拥有庞大的人口、发达的制造业和高度的对外开放性,经已具备了足以进一步与其他湾区媲美和竞争的条件。要谋求未来长远可持续发展,香港不能“单打独斗”,必须紧紧依靠和利用粤港澳大湾区所提供的广大发展空间。

第二,纽约、旧金山和东京湾区基本上是经过长年累月和“自然”的区内各城市相互竞争合作、汰弱留强而产生的结果,美国政府在构建其湾区经济带上的主导角色有限,而日本政府在规划上的角色则较为瞩目。中国的情况有所不同,粤港澳大湾区发展战略是国家主席习近平亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家发展战略,体现着中国政府的决心和抱负。

从国家深化改革开放、转变国家的发展方式、鼓励科技和制度创新、突破“中等收入陷阱”、通过“一带一路”构建欧亚共同体、建立新的有广泛辐射能力的经济增长极和香港长远发展的角度看,粤港澳大湾区都具有非凡的战略意义。粤港澳大湾区交通运输网络发达,城市之间互补性强,语言文化相通,拥有长期的合作经验,又拥有香港这个国际联系紧密的国际大都会,因此完全可以通过在中央和地方政府的推动和协作下,进一步通过经济整合、优势互补、分工合作来提升整个地区的竞争力,扩大整个地区的外向开放性,并以其为中心辐射华南一带,成为推动国家整体发展的一股强大动力。

粤港澳大湾区是“一带”和“一路”的交汇点,是海上丝绸之路的枢纽,能够强化中国沿海城市与东南亚和南亚国家的城市的联系,为建设海上丝绸之路发挥积极作用。粤港澳大湾区也可以让香港更全面地融入国家的发展,利用其“一国两制”的独特优势为国家作出贡献,也为粤港澳大湾区进一步走向世界搭桥铺路。

第三,《纲要》要求,作为粤港澳大湾区的四个中心城市之一,香港凭藉其制度完善、法制健全、人才充裕、资讯流通、金融和服务体系发达及国际联系广泛等比较优势,完全可以在粤港澳大湾区内担当各种枢纽、协调或中心的角色。

一直以来,香港都有参与到粤港合作、深港合作、珠三角区域合作和泛珠三角区域合作等经济发展合作项目,并取得一定的成效,但仍有很多不足之处。过去各种香港与内地经济合作,其构思和动力主要来自内地地方政府与香港,而前者则比后者更为积极进取。中央基本上扮演鼓励和配合的角色,在主导性、投入程度和国家政策支援上都不算高。可是,地方单位因为利益矛盾、积极性差异、工作步伐不同、政府功能角色有别、目的和方向分歧、尤其是制度和规范的差异,彼此的合作往往流于“雷声大、雨点小”的局面。遗憾的说,相对于内地的热烈和积极,香港方面则显得被动和消极。

粤港澳大湾区建设与过去的香港与内地合作项目不同,因为它已被纳入国家的重点发展战略之中,在调动中央、内地城市和香港的积极性方面自然不可同日而语。

香港不能掉链子拖后腿

第四,跟过去的各类香港与内地合作不一样,中央在粤港澳大湾区的建设中担当着主要的领导、规划、统筹、协调、推进、执行、防止恶性竞争和“排难解纷”的角色,《粤港澳大湾区发展规划纲要》正好反映这一点。尤其重要的是,中央会因应大湾区的建设而源源不断拟定和出台各种特殊和优惠政策,务求让大湾区能够在制度和政策创新上大胆尝试和探索,为国家的深化改革开放战略累积经验。中央也希望通过大湾区的建设与世界各国在经贸、金融、投资和科技领域加强交流,让外国投资者和企业感受到和相信中国不但不会好像一些发达国家般采取单边和保护主义政策,反而会为全球化的优化发展、国际自由公平贸易体系和多边主义体制的建立而尽力。

在世界笼罩在“去全球化”的阴霾下之际,中国成为了推进更公平合理的“全球化”和新国际经济秩序的主要力量。过去香港因为“全球化”而兴,现在则是“去全球化”的受害者。中国以“一带一路”、粤港澳大湾区建设和亚洲基础设施投资银行为主轴的“新全球化”战略肯定让香港大受其惠。

第五,在制定粤港澳大湾区建设战略时,香港当前的经济社会民生“困局”和未来长远可持续发展始终是中央念兹在兹的大事。粤港澳大湾区的建设在某程度上是为了让香港能够从“融入国家发展大局”中焕发新生机。过去香港与内地合作的成果不少落在财团和专业精英之手,大湾区建设却是要让香港不同阶层和不同世代的人都能够分享成果。

国家主席习近平曾指出,“香港、澳门融入国家发展大局,是‘一国两制’的应有之义,是改革开放的时代要求,也是香港、澳门探索发展新路向、开拓发展新空间、增添发展新动力的客观要求。实施粤港澳大湾区建设,是我们立足全局和长远作出的重大谋划,也是保持香港、澳门长期繁荣稳定的重大决策。”

香港行政长官林郑月娥被委任为由国务院副总理韩正主持的粤港澳大湾区建设领导小组成员之一,是香港特首首次进入中央领导机构,充分凸显香港在大湾区建设中的重要角色。中央也表明在大湾区建设进程中,要充分尊重香港特区政府的意见。中央对香港在大湾区建设中寄予厚望,亦鼎力支持和协助。日后中央在考核香港行政长官和特区政府的工作表现时,他们在大湾区建设中所展示的魄力、担当、能力与成绩肯定是一项重要指标。

其实,对香港特区政府以及对香港社会各界来说,如何抓紧和利用好粤港澳大湾区带来的机遇,并让香港能够充分发挥其推动大湾区建设的独特作用,都是前所未有的挑战,因为其中牵涉到特区政府的管治方针和政府与社会的协作关系的调整与创新。

对特区政府而言,尽管历任特首都表明不会盲目依循“经济不干预”,而是要“有所作为”或“适度有为”,但实际上政府在推动经济发展、产业转型和处理社会矛盾时,仍然是小心谨慎,步步为营,而其理财方针实际上仍没有摆脱过去的窠臼。

在大湾区建设上,特区政府必须与中央和区内其他城市一起共同制定具体规划、拟定合作项目、共建各种促进要素流动的基础设施、在尊重“一国两制”前提下实现制度、规则和政策的对接以及一起向各方面包括国际社会推介大湾区的发展和机遇。香港也需要与大湾区其他城市在工作上步调一致,不能掉链子,更不能拖人家后腿,从而连累整个大湾区的建设进度。

港珠澳大桥的建造经验,正好说明香港特区政府在工作进度相对滞后的情况。香港特区政府的强项是行政管理和政策执行,但在长远规划、宏观思考、战略思维和政策研究方面则相对较弱。特区政府有需要快速强化其弱项。不然的话,香港特首也难以在大湾区建设领导小组内提出对大湾区和香港发展有价值的意见和建议。特区政府可以继续是“适度有为”的政府,但所谓“适度”应该是较高程度的“适度”,意味着它理应更积极、进取和前瞻性地投入大湾区的建设中去。

具体地说,香港特区政府有几方面的工作必须做好:

首先,必须充分认识到,当香港在国家发展中的地位正在下降和香港的产业结构必须尽快转型升级之际,粤港澳大湾区对香港未来发展的重大战略意义。

第二,香港特区政府需要加大力度向香港人讲解大湾区对香港以至对香港各界的重要性,同时释除一些人的误解和疑虑,为香港积极参与大湾区的建设扫除内部阻力。

第三,香港特区政府需要改变过去对香港与内地合作的“散漫”态度,积极加强与大湾区内城市的政府的沟通与合作,共谋共建合作项目,推动香港与各城市在制度、法律、交通运输、公共政策、专业和行业准入标准,及生活条件和方式等方面的对接,让大湾区真正成为一个香港人和内地同胞的共同家园。

政府需调整心态全力参与

最后,香港特区政府必须对其在经济发展上的角色重新定位,摆脱过去“积极不干预”的消极心态,提升它在推动经济发展上的主动性和领导功能。为此,香港特区政府的财政思维也应该作出调整,比如说特区政府是否摆脱过去的羁绊,把更多的香港财政和行政资源投放到大湾区来支持香港人在内地的发展、协助香港人处理在内地遇到的困难和问题、资助香港与内地的一些合作项目等,因为不如此的话,香港在粤港澳大湾区建设的参与上便会受到很大局限,以往香港与内地在南沙、横琴和前海的合作都不如理想,其中一个原因正是因为香港不能在那些项目上大量投放资金和资源。所以,在参与大湾区建设时过去那套香港公帑不应或不能用于内地的财政政策已经不合时宜。

粤港澳大湾区建设是政府与社会各界的共同事业,而市场、民营企业和民间专业人士在其中担当着比内地其他地方更关键性的角色。过去香港与内地进行合作,经常出现的情况是香港特区政府缺乏能力推动民间企业和个人的参与,致使合作结果难让对方满意。在大湾区建设过程中,政府与社会的关系也需要作出调整。香港特区政府需要提供有利于民间参与的政策环境、资源投放、信息供应、教育培训、服务支援等多方面因素,同时与社会各界尤其是工商团体、法定机构、专业组织、教育和培训机构、社团、青年组织等建立持久和密切联系和协作,从而提升政府在动员民间资源和统筹协调公共与民间资源的本领,发挥积极和主动的领导力。

总而言之,粤港澳大湾区建设是香港必须牢牢抓住的新发展机遇,也是让香港得以提升其在国家崛起中的地位的契机,但它却同时要求香港特区政府调整其管治思维和方针,强化其在香港经济社会发展中的角色与功能。

作者:刘兆佳 香港中文大学社会学荣休讲座教授、全国港澳研究会副会长

来源:大公报

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