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港媒:动用紧急法违反基本法吗?

最近传出政府有意考虑使用香港法例第241章《紧急情况规例条例》(下称紧急法),尽快在香港“止暴制乱”。反对派异口同声地反对,其中大律师吴霭仪撰文质疑特首林郑月娥动用紧急法是违反基本法。笔者也认同,动用紧急法是“核选项”,需要谨慎行事。可是对于法律界人士再次曲解法律、曲解基本法,必须予以反驳。吴霭仪提出的所谓理据更是站不住脚。

首先,吴大律师认为“《基本法》并无赋予行政长官任何擅自立法或制定规例的权力。‘制定、修改和废除法律’,是立法机关的职权。特首擅自通过‘紧急规例’,均属违宪越权。”

特首有权行使合法权力

这是完全错误的。在笼统说“法律”时,我们一般指整个法律系统,即广义法律,它包括宪法(基本法是香港特区的宪制性文件)、(狭义)法律、规例、和其他规章制度等等。立法会是香港特区的立法机关,但它只负责制定(狭义)法律。在其上,基本法是由全国人民代表大会根据宪法制定;在其下,政府甚至公营机构都有权颁布一些不需要立法会通过的规例和规章制度。

“规例”(regulation)在权威法律英文字典的解释与“法令”(decree)基本同义。它是一种不需要经过立法机关,而由行政机关颁布的具有法律强制性的命令。以美国为例,总统有权发出的行政指令(executive order)就是一种规例,它不需通过国会,但同样有法律效力。

在基本法第四十八条第四款,特首“决定政府政策和发布行政命令”,这就给了特首发布“规例”的权力。进一步,基本法第四十八条第二款,特首“负责执行本法和依照本法适用于香港特别行政区的其他法律”;紧急法又是香港法律;于是又是简单的三段论,特首绝对有权和有责任使用紧急法。

其次,吴大律师认为:“《基本法》第三章保障特区居民的人权、自由;第五、第六章订立对经济、教育、科文等政策原则和保障。特首自行通过任何牴触这些原则和保障的‘紧急条例’,均属违宪违法。”有很多人附和,认为紧急法是港英制定的“殖民地恶法”,在1990年代初,香港通过人权法案之后,就已经违宪而失效。

这里需要先明确,一部法律是否有效,不在于其年代有多久远,而在于其是否保留在法律系统。虽然紧急法是港英时代制定的,但由于它与基本法并无牴触,故保留至回归后,是香港特区的有效法律。

在道理上,有人也不解为何特首援引紧急法,通过行政命令发出的“规例”可以“盖过”基本法授予的人权保障?诚然,在一般的情况下,如果规例和法律或宪法有牴触,位次较低的规例应该无效。但根据紧急法发布的规例不是一般的规例。它是在特殊情况下的特别处理。

几乎所有国家的法律体系中都有国家进入紧急状态的“特殊情况”。宪法第六十七条列明全国人大常委会有权决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态。但不是每个国家的宪法都明确地写出“进入紧急状态”的文字,这不妨碍他们使用紧急状态的法例。

同理,紧急法的法源严格地说也能在基本法中推导出来。基本法第14条第二款“香港特别行政区政府负责维持香港特别行政区的社会治安。”既然特区政府在正常的情况下无法维持社会治安,就只能动用经过合法程序产生的紧急法。

第三,吴大律师又认为:“最根本的是,《基本法》没有任何条文赋予特首自行宣布特区进入紧急情况或状态的权力。”她认为只有全国人大常委会才有这个权力。

属止暴制乱最佳方案

这点同样也是错误的。虽然为了行文方便,传媒一般把施行紧急法的“状态”称为“紧急状态”,但在严谨的法律用语中,紧急法是“在行政长官会同行政会议认为属紧急情况或危害公安的情况时……”这里用的是“情况”(Occasions)而不是“状态”(status)。

宣布进入“紧急状态”是全国人大常委会的权力,认定出现“紧急情况”是特首的权力。两者不应混淆。这种类似但有区别的关系,正如(狭义)法律和规例一样,两者都有法律效力,但订立的机关一个是立法机关,一个是行政机关。

根据基本法宣布的紧急状态和根据《紧急情况规例条例》认定的“紧急情况”的后果也有很大不同,前者可以直接把全国性法律用于香港,是“全国性”层面的事,其源头是宪法第六十七条。后者则由香港自行处理,是香港本地的事,“条例”(Ordinance)一词本身带有“城市的”(municipal)的意思。

吴大律师搞错法律和规例的分别,没搞懂“紧急情况”和“紧急状态”的区别,也不奇怪。

香港现在出现前所未见的混乱,如果现行措施不能止暴制乱的话,那么升级应对措施是不得不选择的无奈之举。而无论从哪个方面衡量,动用紧急法,让香港的事自己处理好,都是更好的选择。

来源:大公网 作者:闻昱行 资深评论员