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港媒:香港法院无权管辖全国人大常委会决定

2020年8月8日,全国人大常委会听取了《国务院关于提请全国人大常委会就香港特区第六届立法会继续运作作出决定的议案》及其说明,并进行分组审议,11日全国人大常委会全票通过该决定。该决定表示,香港特区立法会继续履行其职责,不少于一年,直至香港特区第七届立法会任期开始为止。香港特区第七届立法会依法产生后,任期仍为四年。

全国人大常委会之所以作出这样的决定,是因为国务院根据宪法第89条第2项的规定,向全国人大常委会提出有关议案。国务院之所以提出有关议案,是因为香港特区行政长官会同行政会议因应当地新冠肺炎疫情的严峻形势,已决定将香港特区第七届立法会选举推迟一年,并报告了国务院,也就是香港特区所直辖的中央政府。为维护香港特区宪制秩序和法治秩序,确保香港特区政府正常施政和社会正常运作,全国人大常委会就香港特区第六届立法会继续履行职责等相关问题作出决定。

郭卓坚司法覆核应被驳回

早在8月2日行政长官会同行政会议作出第七届立法会的选举推迟一年的决定翌日,香港已有郭卓坚和陈洁冰两人以行政长官为答辩人向香港高等法院原讼庭提出司法覆核的申请,该申请书声称行政长官试图将本届立法会任期改为五年,违反香港基本法第69条“立法会每届任期为四年”的规定,要求法庭颁发禁制令。

其实,行政长官会同行政会议只是因疫情肆虐,决定将第七届立法会选举推迟一年,但还没有决定在该立法会产生前的一年“真空期”内由第六届立法会继续履行职责。推迟第七届立法会的选举,在行政长官会同行政会议的职权范围内,并没有越权,谈不上申请禁制令的问题。至于第六届立法会继续履行职责一年,行政长官只是将其设想报告国务院,由国务院决定是否转请全国人大常委会释法或作出决定。在国务院或全国人大常委会没有采取任何行动之前,有关司法覆核是不成熟的(premature),是不能受理的。

现在既然全国人大常委会已经决定由第六届立法会继续履行职责,该事就成了,就不仅是设想了,估计郭、陈两名申请人将修改他们司法覆核的申请理由。尽管对此提出司法覆核可能没有不成熟的问题,但也不能受理,不得受理的理据也更为坚强。以下有三个主要理由,其中任何一个理由就足以驳回该等司法覆核。

一、国家行为的理由。全国人大常委会作出的决定是国家行为,香港基本法第19条第3款规定:“香港特区法院对国防、外交等国家行为无管辖权。”

在国防、外交后加“等”字,表示对国家行为未做穷举。根据中国的实际情况,中国的国家行为要符合一定的条件:(一)国家行为的主体符合行使国家主权的资格,全国人大常委会自然符合行使国家主权的资格。(二)国家行为是履行职权的行为,全国人大常委会作出的决定是在宪法规定的职权范围内。(三)国家行为的事实由行政机关决定,全国人大常委会作出决定是经国务院提请的。(四)国家行为不能由法院管辖,这是香港基本法有明确规定的。(五)国家行为不能违反法律,是否违反法律是属于该法律的解释问题,要由对该法律有最终解释权的中央国家机构决定。例如:1994年8月31日全国人大常委会关于港英最后一届立法局、市政局和区域市政局、区议会于1997年6月30日终止的决定;2014年8月31日全国人大常委会《关于香港特区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》等。

二、管辖权的理由。香港特区立法会的任期是法律解释问题,在疫情肆虐、人命关天的情况下,全国人大常委会是有权调整的。但香港特区法院没有香港基本法第69条有关立法会任期的最终解释权。该法第158条已经明确,该法的解释权属于全国人大常委会,对于属于中央管理的事务与涉及中央和香港特区关系的条文,香港法院被要求通过终审法院提请全国人大常委会解释。对香港特区自治范围内的条文,虽然未必要提请全国人大常委会解释,但如司法解释有误、社会上有认知上的严重偏差,全国人大常委会是可以纠偏正误的。例如:1999年6月26日全国人大常委会关于香港基本法第24条第2款的解释,2005年4月27日全国人大常委会《关于香港基本法第53条第2款的解释》;2016年11月7日全国人大常委会《关于香港基本法第104条的解释》等。

香港法院没有“违宪审查权”

三、香港特区法院没有“违宪审查权”(Constitutional Judicial Review)的理由。香港回归以前,香港法院已经在某种意义上行使对当地法律的“违宪审查权”,但在港英管治下,这种失误没有得到纠正。回归之后,香港法院把对香港基本法的不完整的、非终结性的解释权当成“违宪审查权”,这是错误的。

对该等错误,香港终审法院后来作了补充说明,明确对中央国家机构及其制定的法律,没有“违宪审查权”。对香港特区当地制定的法律是否也没有“违宪审查权”,道理本来也是一样的,可惜回归以来始终没有解决。在普通法的国家和地区,行使“违宪审查权”必须同时具备三个条件:

(一)该国或该地区的法院不但有终审权,而且有该国宪法或宪法性法律的最终解释权。(二)该国或该地区的法院对有关案件有管辖权。(三)为该国的政治体制所包容。例如:美国就符合上述三个条件,美国法院就有“违宪审查权”;英国实行议会至上的政治体制,“违宪审查权”与议会至上相冲突,英国法院就不可能有“违宪审查权”;香港虽有终审权,但没有宪法和宪法性法律的最终解释权,香港法院也不具备“违宪审查权”的条件。

去年11月,全国人大法工委就《禁止蒙面规例》司法覆核案发表谈话指出,香港法院没有所谓“违宪审查权”,这就明确对香港当地制定的法律也没有“违宪审查权”,但还没有说明理由。香港法院行使对当地法律的“违宪审查权”的失误能否得到纠正,还没有了结,还有待观察。

来源:大公网 作者:宋小庄 深圳大学港澳基本法研究中心教授