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原草委咨委:“行政主导”贯穿基本法

“香港的制度也不能完全西化,不能照搬西方的一套……现在如果完全照搬,比如搞三权分立,搞英美的议会制度,并以此来判断是否民主,恐怕不适宜。”邓小平于1987年会见基本法草委时如是说。原基本法咨询委员会秘书长、全国政协副主席梁振英早前接受《大公报》访问时表示,在基本法各处都体现行政主导。曾担任基本法草委的基本法委员会副主任谭惠珠表示,草委们认为,香港在政治体制上不实行三权分立,而是保证行政主导,行政长官双负责、双代表,集所有重要权力一身。谭惠珠又透露,当年是由于李柱铭等反对派的阻挠才未有把行政主导写入基本法。

梁振英表示,香港的政治体制是行政主导,体现在多个方面:第一,基本法对行政机关包括行政长官的国籍要求是严格的,行政长官必须是香港永久居民当中的中国公民,没有外国居留权,主要官员包括司长、局长、警务处长等都有这个要求,但对立法会全部议员则没有这个要求。第二,立法会议员选出之后不须中央任命,行政长官和主要官员都须中央任命,这是实质的任命权。第三,基本法列明,行政机关只在四个方面向立法机关负责。第四,香港几乎所有法例都是由行政机关提出,立法会议员虽然可以提出私人条例草案,但不涉及公共政策、公共开支等。“所以大家可以清楚看到,虽然基本法条文没有写明香港体制是行政主导,但在基本法各处都体现行政主导,不单是香港的立法工作还有财政等等,都是非常明显的。”

行政主导优势是效率高

基本法起草之时,谭惠珠是政治体制专题小组的一员。她早前接受《大公报》访问时说,初时她和另一草委端木正撰写报告解释香港当时的政治体制,“那时便发现港英政府实行行政主导,即港督加上政府管香港,立法局、行政局只是谘询机构、智囊,政府可以不听其意见,只要记录在案即可。”她认为,行政主导的优势在于效率高,决定要建设的时候不会有太多阻碍,但西方有政党对立,互相拉对方下台,“中国不走这条路,我们设计的就是不走政党政治,而能产生行政、立法机关的体制。”

谭惠珠说,当时草委们认为,一个民选的立法机关迟早会占据行政权的空间,甚至会产生对立,所以在政治体制上不实行三权分立,而是保证行政主导,行政长官双负责、双代表,集所有重要权力一身。

李柱铭当年阻写入条文

“为什么整本基本法都不写行政主导四个字呢?”谭惠珠解释,原基本法草委李柱铭在回归后多次以“基本法中没有写行政主导”说事,但事实却是李柱铭在起草之时,明知立法主导行不通,却阻挠把“行政主导”写入条文,“当时大家经常吵架,所以最后就不写了,只是把行政主导的精神贯彻在条文里面,例如立法会三读通过法案不能生效,还要行政长官签署;又如财政方面的提案不能由议员提,而是须由政府提出等等。”

香港与西方国家政治体制特色

香港:行政主导

香港特区行政长官被基本法赋予了“双首长”的地位和职责,代表香港特区依照本法的规定,对中央政府和香港特区负责,是特区的第一责任人。

美国:三权分立

在美国,行政、立法、司法三权之间分庭抗礼。根据美国宪法,国会排位在前,总统、司法在后。

英国:立法主导

实行议会内阁制的英国,由立法主导。行政权由议会派生而来,受议会制约。

回归前港督独揽大权

港英时代,港督大权独揽,不仅身兼港英政府的首脑与立法局主席,还对所有的法律草案、议案有最终否决权,从未实行三权分立。

95年削弱行政机关立法权

行政会议成员、新民党主席叶刘淑仪曾撰文表示,不少人都误以为香港奉行“三权分立”,但香港不论在回归前和回归后都奉行“行政主导”,“三权”从未真正分立。

在殖民地年代,港督长时间兼任立法局主席,绝大部分立法局议员由官员或委任人士出任。直至80年代末期,行政机关一直牢牢掌握立法的权力。1985年立法局出现首批功能组别议员,1991年立法局引入直选议席,1995年港督彭定康取消所有官守议员议席,逐步削弱行政机关的立法权力。

曾参与基本法起草采访的传媒工作者卢永雄指出,港英时期的港督并非由选举产生,制度赋予他有莫大的权力,基本上是一个绝对行政主导的政体,立法局只是一个花瓶。他认为,香港制度的设计并不是“三权分立”,如果硬说制度有“三权分立”,而政府违反了这个制度原则,这种讲法并不符合事实。

法律专家:错误说法应及时纠正

前终审法院首席法官李国能、前终审法院常任法官陈兆恺曾声称香港实行所谓三权分立,多名学界、法律界人士强调,特区政治体制是以行政长官为核心的行政主导体制,绝非“三权分立”,相关错误说法应及时纠正,避免积非成是。

全国港澳研究会会长徐泽曾在本港报刊撰文强调,基本法规定的特区政治体制是以行政长官为核心的行政主导体制,非“三权分立”,这是由我国“单一制”的国家结构形式所决定的。

徐泽表示,早在1987年邓小平在会见香港基本法起草委员会委员时就明确指出,香港的制度不能照搬西方一套,不能搞“三权分立”。这是设计特区政治体制的根本指导思想,是重要的立法原意。

基本法委员会委员、大律师梁美芬指出,香港回归前后都是行政主导,不可用“三权分立”来形容。行政、立法、司法须在“一国两制”和高度自治的前提下运行,且一定涉及中央与地方的关系,如基本法规定如果牵涉重大行政决定,中央有最终话语权。

梁美芬说,很多人小学时已经听过所谓“三权分立”,在相关议题上,特区政府、行政、立法,司法界人士及部分学者一直有误解,去年出现严重社会骚乱,甚至演变为“港独”、“自决”等。她认为,一定要回到“一国”的概念上。

本身是律师的立法会议员何君尧认为,基本法已说明特区由行政长官为首长,法官由特首委任,立法会通过的法案亦由特首签署,明显是由行政主导。

来源:大公报