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港媒:香港只有“行政主导”从无“三权分立”

“三权分立”在回归后经常成为社会讨论的议题。即使经过反覆的解释,香港社会仍然对此观点存在不少误解。最近,有通识科教材修改了有关香港“三权分立”的内容,这有助避免学生错误理解香港的政治制度。

原香港特别行政区基本法起草委员会委员萧蔚云教授在其《论香港基本法》一书中明确指出,香港回归后的行政机关与立法机关的关系是互相制衡及互相配合,这与“三权分立”只强调制约及平衡(Check and Balance)不同,当中特别重视互相配合,并在基本法第54条及第55条体现。

基本法第54条指出,香港特别行政区行政会议是协助行政长官决策的机构;第55条写明香港特别行政区行政会议的成员由行政长官从行政机关的主要官员、立法会议员和社会人士中委任,其任免由行政长官决定。制度上,当行政长官在作出重要决策,包括向立法会提交法案前,必须先征询行政会议的意见。立法会议员是组成行政会议的一部分,故此两者必须要互相配合,令施政及管治工作比较协调,有利于香港的繁荣与稳定。

此外,行政会议的成员也包括其他社会人士。在此情况下,行政长官及社会人士在会议上听取不同意见后进行磋商及协调,促进行政及立法两者的互相配合。

过度制约变成“政治揽炒”

过去,香港政治经常出现不稳定的其中一个因素是立法机构只强调“三权分立”的制约及平衡,监督行政机构的工作,却无视香港在港英时期从未享有“三权分立”的现实。港督长时间是香港的最高长官,掌握行政、立法、财政及军事等权力。

根据《英王制诰》,港督更是立法局主席,香港整个社会的文武官员都需要听命于港督,而且港督可以无条件地否决立法会通过的法案及解散立法会。这与行政长官需要根据基本法第50条的三个情况下才可解散立法会,港督比行政长官的权力更大。港英时期的民主化比例更低,香港的政治设计在港英时期从未是互相制约及平衡。

回归后,立法会民主化的程度增加,但少数立法会议员开始不断强调制衡特首及监察政府的功能,诬蔑特首权力过大及走向专权云云,这也令人误以为行政及立法只有制衡的单一关系。进一步看,个别立法会议员更滥用议事规则,恶意拖延内务委员会主席的选举程序,不单令立法会无法正常运作,更企图瘫痪政府运作,这种“政治揽炒”的做法已经远离当时设计“一国两制”的原意,更不是所谓的“三权分立”。

当初设立“一国两制”的其中一个考虑因素是根据香港的现实情况与特点,回归后尽量沿用回归前的政治体系,并循序渐进地发展适合于香港的民主制度。在此大原则下,香港在回归后的司法体制并没有使用内地模式,例如在各省、自治区及直辖市的人民法院都由地方的人民代表大会选举产生,也对地方人民代表大会负责,这和香港的司法体制完全不同。为了确保香港的平稳过渡,香港的司法人员基本上原封不动。根据基本法第91条,香港特别行政区法官以外的其他司法人员原有的任免制度继续保持。当中更容许外籍法官继续担任职务。不过,这并不代表香港的司法机关完全独立于国家体制以外,国家宪法的地位比基本法的地位高,而且全国人大的决定对香港具法律效力。

至于司法独立的原则在基本法第85条详细列明:“香港特别行政区法院独立进行审判,不受任何干涉,司法人员履行审判职责的行为不受法律追究。”法院在审判案件时,应该是独立依法审判,不受到任何行政机构、立法机构或个别人士的干涉。

美司法体制亦非完全独立

过去甚至有法律人士认为“司法独立”意味完全独立于内地、独立于特区行政机构,这是完全错误的看法。为了体现国家主权,基本法第90条规定,香港特别行政区终审法院和高等法院的首席法官,应由在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任,还须由行政长官征得立法会同意,并报全国人民代表大会常务委员会备案。而基本法第88条规定,香港特别行政区法院的法官,根据当地法官和法律界及其他方面知名人士组成的独立委员会推荐,由行政长官任命。由此可见,香港的司法机构并不是完全独立。

事实上,美国司法体制亦不是完全独立于行政机构以外。美国最高法院大法官需要由美国总统任命,一直以来,这也存在各种争议。2018年,美国总统特朗普提名卡瓦诺担任最高法院大法官,然而有人认为卡瓦诺的个别观点,如总统既不能被刑事起诉也不能被民事起诉,都是倾向特朗普,这会有违司法独立的本意。最终卡瓦诺仍然获得任命。其余例子还包括2000年美国总统选举争议,共和党候选人小布什上诉至最高法院,阻止关键州份佛罗里达州重新点票,有人认为当时最高法院的9名法官背景对小布什有利。笔者无意评论美国的司法体系,但现实里明显不是司法体制完全独立于行政以外。

过去二十多年,不少人士经常对香港的政治体系及“三权分立”出现误解,立法会的议会秩序也存在各种问题。特区政府或需要归纳总结,找出解决方法以体现基本法的精神,并维持香港的繁荣与稳定。

来源:大公网 作者:孔永乐 全国港澳研究会会员