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香港行政主导 从来无“三权分立”

图:行政主导一直是香港政制的显著特征。图为香港特别行政区政府总部大楼

自上世纪八十年代基本法起草至今,权威人士和专家学者多次表明,香港的政治体制无论在回归前还是回归后,都是行政主导,而不是三权分立。港澳办副主任张晓明曾明确指出,“三权分立”是建立在主权国家完整权力形态基础上的政治体制,不适用于香港,“双首长”身份和“双负责制”使行政长官具有超然于行政、立法、司法三个机关之上的特殊法律地位,处于特区权力核心位置,在中央政府之下、特区三权之上起着联结枢纽作用。亦有资深政界人士明确指出,香港不论在回归前和回归后都奉行“行政主导”,“三权”从未真正分立。

2015年9月,时任中联办主任的张晓明在一个基本法研讨会上系统地分析了香港特区政治体制的特点。他指出,香港不实行三权分立的政治体制,回归前不是,回归后也不是,不搞“三权分立”是基本法起草有关规定时的一个重要指导思想。香港特区的政治体制是在中央政府直辖之下,实行以行政长官为核心的行政主导、行政与立法既互相制衡又互相配合、司法独立的政治体制。“这一表述也可以简明扼要地概括为以行政长官为核心的行政主导体制。”

行政长官具有超然法律地位

张晓明表示,香港特区的政治体制是“一国两制”之下的一种崭新的地方政治体制,对应的是单一制国家中享有高度自治权的一个地方行政区域和地方政权。“三权分立”是通常只建立在主权国家完整权力形态基础上的政治体制。他强调,“三权分立”对于香港特区顶多只具有参考和借鉴价值,而不可能完全适用于香港特区,须要破除的误区是,不能简单地认为,只要行政、立法、司法机关分别设立,相互间存在制约关系,就是实行三权分立的政治体制。“如果这样理解的话,世界上不实行三权分立政治体制的国家和地区就很罕见了。”

张晓明指出,行政长官在香港特区整个政治体制中,处于核心位置,这是香港特区行政主导体制的最大的特征。他指出,“一国两制”下,中央不直接管理香港特区自治范围内的事务,不介入特区政府日常的运作。中央对香港特区实行管治的主要途径和抓手,就是行政长官。“行政长官不仅仅是行政机关的组成成员,行政长官的权力也不仅仅限于领导特区政府,‘双首长’身份和‘双负责制’使行政长官具有超然于行政、立法、司法三个机关之上的特殊法律地位,处于特区权力运行核心位置,在中央政府之下、特区三权之上起着联结的枢纽作用。”

香港特区政治体制是行政长官负责制

张晓明强调,在香港的政治体制下,行政管理权相对于立法权处于主导地位。这体现在多个方面,如特区政府拥有绝大部分的立法创议权,特区政府提出的议案应优先列入立法会议程、立法会议员不能提出涉及公共开支和政府运作的法案等。

曾经担任基本法草委的基本法委员会副主任谭惠珠亦指出,香港特区的政治架构和政治体制不是“三权分立”,而是行政长官负责制,中央的问责对象是行政长官,而不会直接问责立法会或是法院。对于社会上对香港是否“三权分立”的争论,谭惠珠认为那是出于误解,一是香港社会推广基本法仍不足够;二是“三权分立”作为普通法中较为概括性的观念,法院会据此自主决定在某些案件上是否行使审判权;因此有人将法庭作出的选择,错误地当成是香港宪制体制上的设定。

行政主导不影响司法独立

另外,行政会议成员、新民党主席叶刘淑仪亦曾撰文明言,不少人都误以为香港奉行“三权分立”,但香港不论在回归前和回归后都奉行“行政主导”,“三权”从未真正分立。在殖民地年代,港督长时间兼任立法局主席,绝大部分立法局议员由官员或委任人士出任。直至80年代末期,行政机关一直牢牢掌握立法的权力。1985年立法局出现首批功能组别议员,1991年立法局引入直选议席,1995年港督彭定康取消所有官守议员议席,才逐步削弱行政机关的立法权力。

立法会前主席曾钰成表示,本港在回归前后都没有“三权分立”,形容相关争拗是“庸人自扰”。曾钰成指出,本港的行政、立法与司法机关是互相制衡,司法机构判案不受干预亦写明在基本法中,立法会对政府有一定的制衡作用,但认为本港与美国的“三权分立”模式不同。曾钰成强调,两任终审法院首席法官提及的“三权分立”字眼,相信只是表示司法机构与行政、立法之间互不干涉,本港没有“三权分立”不影响司法独立。

来源:大公网