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港媒:“三权分立”:有人偷换了概念

近日重新燃起的“行政主导”与“三权分立”之争,自九七后就时断时续,无止无休。这个基本法已经做出规定的问题,为什么争拗旷日持久?其中一个重要原因就是有人偷换了概念,把香港特定的制度设计与一般意义上的权力存在混为一谈。前提换了,结论迥异,不少人由此被带入似是而非的迷途。

行政、立法、司法,这是现代社会普遍存在的三种公权力。它们职责不同,行权方式也不同,任何国家和地区都会在宪制性法律中对三权做出相应的规定。但这与政治学意义上的“三权分立”不是一回事,不等于设置了三权就一定实行“三权分立”的政治体制,如果那样的话,所有国家和地区恐怕就只有一种管治模式了。

行政主导与立法主导、“三权分立”是不同的政治体制。美国是“三权分立”,三权之间分庭抗礼,美国的政治文化很强调权力之间的相互制衡。英国是立法主导,实行议会内阁制,行政权由议会派生而来,受议会制约,议会至上,需要时由上议院组成终审法庭。因为立法权与司法权各自都没有上下级隶属关系,所以立法主导、“三权分立”是适合国家层面的政治体制,前提是主权独立,完全自治。

行政权就不同了,它通常是自上而下的系统,以保证政策的贯通和执行,单一制国家尤其如此。行政主导既可以是国家层面的体制,也可以是地方层面的体制。中国是单一制国家,香港回归后重新纳入国家治理体系,尽管实行高度自治,其政治体制也必须与国家政治体制相衔接。基本法第12条写明,香港是地方行政区域,直辖于中央人民政府。香港不是独立的政治实体,权力由中央授予,这就决定了香港的政治体制只能行政主导,不能“三权分立”。

图排斥中央管治权

基本法没写“行政主导”4个字,但第四章“政治体制”部分以行政长官、行政机关、立法机关、司法机关、区域组织、公务人员的顺序排列,突出了行政权。这与许多国家和地区的宪制性法律中立法在前、行政在后的排序不同,明确无误地体现了行政主导的立法原意。邓小平早就讲明,用“三权分立”和英国的议会制度“来判断是否民主”,“恐怕不适宜”。1990年3月全国人大审议基本法,起草委员会负责人在所作说明中特别强调,未来香港特别行政区“行政机关和立法机关之间的关系应该是既相互制衡又相互配合”。明确行政主导,不是要行政干预立法和司法,而是要保证行政效率,防止陷入“否决政治”的怪圈。

政治体制是社会管理中最重要的部分。在如此重要的问题上偷换概念,目的是什么呢?无非就是想把香港演绎成独立的政治实体,突破“一国”与基本法的宪制安排,排斥中央对特区的管治权,以立法主导和司法至上抗衡行政主导,这是十分危险的。行政长官林郑月娥态度鲜明加入这场论战,展现出正本清源的意志和决心。

作者:萧 平 特约评论员

来源:大公报