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设立量刑委员会是否违反香港基本法?

近年来香港社会对司法机关处理黑暴运动案犯的保释和量刑颇有不满,香港有些人提出可以借鉴其他普通法系早已设立的量刑委员会,制定量刑指引,供审理案件的法官和裁判官采用。但政法两界都有人反对,并声称这样做将影响司法独立。这种说法是不正确的。

《基本法》第85条规定:“香港特区法院独立进行审判,不受任何干涉,司法人员履行审判职责的行为不受法律追究。”到底设立量刑委员会是否抵触司法独立,这是有解释权的中央国家机构的事,香港法官恐怕都不敢乱说。理由是:

量刑指引对以后案件有约束力

(一)按照抵触说的观点,司法独立是法官独立办案,不必考虑别的法官的意见。但近千年来的普通法,就是判例法,每位法官审理案件时,都要考虑先例,先例就是其他法官对同类案件的判决。对高级法院的法官(庭)的判决,低级的法官(庭)是要遵守的。如果不遵守,才叫司法独立,普通法也就不是普通法了。

(二)据笔者记忆所及,香港高等法院上诉庭,有不少判词写下量刑标准和/或量刑指引。量刑标准就是本案的标准,可以作为先例。量刑指引虽然不作为这次判决的标准,但对以后的案件有约束力。例如:贩运危险药物的案件、抢劫罪的案件、洗黑钱的案件、非法集结的案件等案件,上诉庭都已经有量刑指引。对这些罪名的量刑指引,香港法院都是要遵守的。低级的法院可以以“司法独立”为由,拒绝遵守吗?

(三)普通法的国家和地区,对各种罪名都给出了最高量刑,与大陆法系的国家,对各种罪名只给出量刑幅度有所不同。在中国内地,有量刑幅度就意味着法官的裁量权(酌情权)较小。但即使在这种情况下,最高法院还要考虑作出司法解释,解释什么情节下,适用什么幅度。普通法的国家和地区,法官审判案件就只能以最高量刑作为参考,将眼下的案情与最严重的案件作出比较,然后作出量刑。这样法官的裁量权就比较大,出错的机会就比较多。但如要参考全部的先例,法官的工作量就会增加很多,为了减轻负担,就要依赖检控官,但检控官的工作并非一定到位。这样在普通法国家,例如美国、英国、澳洲,就有量刑委员会的设置。他们都自诩是司法独立的国家,如果说设立量刑委员会就是干预司法独立,难道他们就不是司法独立了的国家吗?

美英澳皆有量刑委员会的设置

这样说来,反对设立量刑委员会是不对的,但设立量刑委员会就能解决问题吗?也不能。量刑委员会的设立,必须有法律的支撑。在当前的情况下,有关量刑委员会的立法并不容易成事。一个有公信力的量刑委员会,要有德高望重的大法官、学问渊博的刑法学家和大律师构成,香港能找到能干、肯干的十来个这样的人才吗?即使立法成功了,人才也有了,提供量刑指引也是需要时间的。以英国为例,就包括量刑基本原则的指南、特定类型犯罪、特定犯罪主体、具体罪名犯罪、保释问题指南等量刑指南。以英国的经验而言,一年也未必有一个指南,英国迄今也只有二十来个公开的量刑指南。

这样的量刑指南,有透明度、一致性,补充了刑法的惩罚、阻吓、防范、改造和教育的作用。提高了办案的效率、提升了公众对量刑和刑法体系的信心。

以量刑为十年的犯罪为例,可能有50-100案例,案例的量刑可能有十几种,需要了解的案情情节可能有数十种,对警方查证、对检控起诉、对法官办案,开庭之前的工作量是非常繁重的。有了量刑指南,可以减轻他们的工作,提高效率。甚至对法援署可否批准嫌犯法律援助,也有参考价值。但对香港而言,现在是远水救不了近火。香港还在争论不休,好像未学医的人,要治疗、消灭癌症一样。

去年下半年的黑暴运动,警方逮捕了11,000多人,经过大半年,可能不到10%正在处理之中。香港国安法的制定和运作,震慑了第二次黑暴运动的发生,这是香港之幸。但香港特区当前仍然面临三个司法危机:

律政司可考虑黑暴同类案批量提诉

一是对黑暴运动的惩治,社会上有“警察抓人,法官放人”的感觉,公众存在着对法官的不信任感。香港的司法机构务必自我反省,千万不要以为司法独大,应当允许社会监督。对公然称颂黑暴运动、变相鼓励犯罪的法官和裁判官,应当视为无力履行职责或行为不检处理。

二是查证和检控危机,警方应当把有关的犯罪证据查实了,检控方一定要把案件做实了。如果证据查实了、案件做实了,法官和裁判官也就未必敢徇私枉法了。如果让法官和裁判官找到警方和检控方的漏洞,那就变成了疑点利益归于被告人了。香港司法机构中并不认为有义务修补警方和检控方的漏洞。警方和检控方务必自己做好本职的工作。

三是效率危机。黑暴运动的罪名,主要是暴动罪,与暴动罪相近的罪名是非法集结罪。为了配合暴动,还有不少人触犯了袭警、纵火、杀人(有已遂未遂)、刑事毁坏等罪名。目前的惩治效率太低,不知道猴年马月才能处理完毕。其实,对暴动罪,香港有2016年旺角的暴动可参考。对非法集结,香港也有上诉庭的量刑指引。对袭警、纵火、杀人(已遂未遂)、刑事毁坏等罪名,律政司完全可以整理一份参考性量刑指引,供法院定罪量刑参考,不必等量刑委员会的设立。

对海量的案件,律政司可否考虑同类案件的批量提诉,加快司法进程。对刑事毁坏是否要提起民事诉讼,这是内地和外国投资者衡量香港是否还是值得投资的试金石。港府可否请保险公司代为向肇事者索赔,让肇事者破产,并追究幕后的“金主”,由“金主”向遭受黑暴运动刑毁损失的商人赔偿。

对以上三种危机,应当引起国安委、驻港国安公署的关注,规划有关工作,推进有关法律制度和执行机制建设,不要让黑暴运动及其幕后人物以为香港国安法只是“雷声大,雨点小”。

 作者:宋小庄 全国港澳研究会理事 深圳大学港澳基本法研究中心教授

来源:香港文汇报