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全国人大的决定合宪合法合理进步

3月11日,十三届全国人大四次会议以高票表决通过《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》,没有反对票,只有一张弃权票。这体现了2895名代表对香港政制发展的基本思路和判断,体现了全国人民的意志。正如本文标题所说,今次决定是合宪的、合法的、合理的,也是进步的。现分述如下:

政制发展属中央权责范围

去年揽炒派立法会议员“闹辞”时,他们以为少了揽炒派香港的政制发展就无法推动,他们就可以继续煽动民情、阻挠特区政府施政。但国家宪法有严谨的条文,任何非法企图难以得逞。在特区政府难以按照现有程序修改行政长官及立法会产生办法的情况下,中央遂以“决定+修法”的方式完善香港特区的选举制度。宪法和基本法共同构成香港的宪制基础,宪法第31条、第62条第2项、第67条第14、16项可以起救助或替代的作用。揽炒派妄图使香港政制发展停滞不前,是不会得逞的。

宪法第31条规定全国人大有权根据实际情况决定香港特区的制度。广义而言,该制度包括但不限于选举制度;第62条第2项规定全国人大行使“监督宪法的实施”、第14项和第16项分别规定“决定特区的设立及其制度”和“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”,这样全国人大就可以把修改基本法附件一、二的职责以决定的方式直接授权给全国人大常委会。而根据宪法第67条的规定,全国人大常委会既有解释宪法和法律的职权,又有权行使全国人大授予的其他职权。3月11日全国人大的授权就是这样做出的,故具有合宪性。

应当指出,香港基本法将“一国两制”下香港特区的一切事务分为三类:一类是中央管理的事务;二类是中央和香港特区关系的事务;三类是香港特区自治范围内的事务。

政制发展是中央和香港特区关系的事务,既不是中央直接管理的事务,也不是香港特区自治范围内的事务,是要由中央和香港特区共同或个别完成的。这包含了两项重要的工作:一是根据全国人大的授权,全国人大常委会相应地完成修改基本法附件一、二的工作;二是根据全国人大常委会修改好了的基本法附件一、二,香港特区政府完成相应的本地条例修订工作,该工作包括修订《行政长官选举条例》、《立法会条例》等法例及其有关附例,依法组织、规管相关的选举活动,故具有合法性。

从基本法附件一、二可能修改的内容看,该等修改也是合理的、进步的,可以举例说明如下:

一、选举委员会组成方式的扩大,总人数从1200人增加至1500人,从四大界别扩展到五大界别。前三个界别包括工商金融界、专业界、基层界,基本保留,只是对后一个界别(政界)作了调整,分为立法会议员和地区组织代表;港区全国人大代表、港区全国政协委员和全国性团体香港代表两个界别。这样扩大是符合基本法第45和68条“循序渐进”、“符合香港实际情况”、附件一“广泛代表性”以及全国人大常委会有关释法和决定的“均衡参与”等原则的。

二、选举委员会职权的扩大,从承担提名和选举行政长官扩大到选举产生部分立法会议员。选举委员联合提名行政长官的条件基本不变,但上述五个界别每个界别参与提名的委员不少于15人,使行政长官的提名也符合广泛代表性和均衡参与性。立法会议员由70人扩大到90人,也是一种发展进步。由选举委员会选举部分立法会议员的安排,见于香港特区第一、二届立法会,实践证明这种做法是符合实际情况的,有助于立法会总体的运作,这是对过去好的制度的恢复,不能认为是退步。到底该部分议员比例多少,这要由全国人大常委会根据基本法第74条议员的提案权和附件二的分组表决机制决定的事项。

提高资格审查的权威性

三、设立香港特区候选人资格审查委员会,审查范围包括选举委员会候选人、行政长官候选人和立法会议员候选人的资格,这样就健全和完善有关资格审查制度和机制,确保候选人资格符合香港基本法、香港国安法、全国人大常委会关于香港基本法第104条的解释和关于立法会议员资格问题的决定以及本地有关法律的规定。过去由选举主任负责审查,给他们带来承受不了的压力,其决定还可能被司法覆核推翻,造成缺位补选的极大不便,改革是必然的。新成立香港特区候选人资格审查委员会可以排除有关弊端,提高了审查的权威性,也具有合理性、进步性。

对此,有人可能会有疑问,全国人大的决定没有提到区议会及其议员的问题?这是不认真研究基本法用辞的缘故。基本法第四章第五节有“区域组织”的规定、附件一有“区域性组织”的规定,在实践中,“区域组织”指的是区议会,“区域性组织”指的是乡议局和区议会。

但这次全国人大的决定都没有采用“区域组织”、“区域性组织”的名称,而分别采用了“地区组织代表”和“全国性团体香港代表”的名称,到底“地区组织”和“全国性团体”包含什么?这也要由全国人大常委会根据“爱国者治港”的方针进行解释的。

来源:大公网 作者:宋小庄 全国港澳研究会理事、深圳大学港澳基本法研究中心教授