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审查参选资格是全世界通例

3月30日,全国人大常委会通过了对香港基本法附件一、二的修订,有关修订的一个特点,就是建立了候选人资格审查制度,对行政长官候选人、对选举委员会候选人、对立法会议员候选人的审查由香港国安法第16条第2款设立的警队国安处负责资格的具体审查;由该法第12条设立的香港国安委根据该审查不符合法定要求和条件情况出具审查意见书,再由资格审查委员会作出确认的决定。未得到确认的候选人就丧失参选资格。但本次修改未对资格审查委员会作出规定,虽然行政长官林郑月娥表示将由主要官员担任资审会成员,但也不应排除可以由行政长官、立法会主席、终审法院首席法官、选举委员会召集人等组成资审会。

两个附件除规定了审查机构之外,还规定了审查标准,就是基本法第104条的拥护香港基本法、效忠香港特区的要求。该等要求自基本法制定以来就没有改变过,这也是回归以来香港对从政的爱国者的最低要求。

如果从政者不愿意拥护香港基本法、不愿意效忠香港特区,则他们成为行政长官候选人、选举委员会候选人、立法会议员候选人,又有什么意义呢?警队国安处对有关资格的审查是实质性的,不是形式上的,不仅仅只是愿意签署有关声明文件就可以了,还必须是言行合一、前后一致的爱国者,而不是忽然爱国的,才可能通过审查。

避免选举主任孤立把关

对参选资格进行审查,是世界各国的通例,在香港基本法两个附件修订前,香港本地法律也有由选举主任审查的要求,对候选人资格的审查是落实"爱国者治港"的"安全阀",如果没有这样的审查制度,或有关的审查相当宽松,任何反中乱港分子可以轻易成为相应的候选人,并通过选举占据香港特区政权机关的一些重要岗位,国家安全就可能受到威胁,黑暴的乱局说不定就重演了。

在全国人大常委会修改两个附件之前,对香港特区候选人的不合格审查结果是可以受到司法覆核的,这样做虽说可在程序上体现一种正义,但也可能引发更多的麻烦和争论。而该等争议并非一定要经过精通法律的法官的判断,这要看所争议的事项是复杂的法律和法律程序问题,还是简单的事实和事实判断问题。例如普通法对某些重罪判定,就采用陪审团来决定,不必由法官落槌。有些仲裁案件,也可以由行内的专家来裁定,等等。对选举资格的认定,也是如此。

最典型例子就是刘小丽诉郭伟勋(选举主任)和陈凯欣案(案件编号HCAL245/2019),由于刘小丽被选举主任取消资格,在补选时陈凯欣就当选了。被取消资格的刘小丽申请司法覆核,得到高等法院原讼庭法官的支持,认为郭伟勋选举主任没有给刘小丽辩解的机会在程序上不正当,而陈凯欣并非妥为当选。

郭伟勋、陈凯欣就"蛙跳"直接上诉到终审庭(案件编号FAMV92、94/2020)。2020年9月18日终审法院拒绝给予上诉许可,陈凯欣近两年的议席就这样丧失。对该案,终审法院前大法官列显伦认为有不足之处。全国人大常委会吸收了该案的教训,作了改进,主要的完善措施有:

(一)由警队国安处的专业团队对候选人的资格进行审查,这比只让选举主任孤立一个人进行审查,稳妥得多。根据香港国安法第17条的规定,国安处的其中一项职责就是"进行反干预调查和开展国家安全调查。"警队国安处的成员未必个个是法律专家,但查案、判断事情的真伪,应当没有问题。

防止恶意滥用司法覆核

(二)由香港国安委根据该国安处的审查情况,对不合格的候选人出具审查意见书。根据香港国安法第14条的规定,国安委的其中一项职责就是:"推进香港特区维护国家安全的法律制度和执行机制建设。"从该法第13条规定的国安委组成人员来看,其职位和级别也是相当高的。大部分成员都是行政长官提名的、中央政府任命的。

(三)最后由本地法律规定的候选人资格审查委员会确认。对以上三种程序作出的决定,香港基本法附件一、二都规定"不得提起诉讼",用香港的术语说,就是不得提起选举呈请和司法覆核。这也是香港国安法第14条第2款规定的,该款明确,国安委作出的决定不受司法覆核。也就是说,国安委出具的"审查意见书"是不得进行司法覆核的;对选举结果有关当事人提出的选举呈请,由于涉及对该意见书的质疑,香港法院也是不得受理的。

但也应当指出,国安委出具的审查意见书只是对有关当事人的参选或就任公职有效,对当事人的其他事项不具有规范的效力。香港国安法第6条第3款规定:"香港特区居民参选或者就任供职时应当依法签署文件确认或者宣誓拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法,效忠中华人民共和国香港特别行政区。"该审查意见书对参选或就任公职的当事人是有效的,由于有关的审查标准是早已在基本法第104条明确的,明知有这样的规定但却从来不愿意拥护并宣誓效忠的有关人员,还是不必参选或就任公职为宜。

来源:大公网 作者:宋小庄 全国港澳研究会理事、深圳大学港澳基本法研究中心教授